Fuera de los círculos profesionales del urbanismo es bastante frecuente la confusión entre "clasificación" y "calificación" del suelo. Ambas técnicas, sin embargo, responden a objetivos y realidades muy distintas, al margen de que constituyan, dos de las atribuciones típicas del planeamiento urbanístico.

El Tribunal Supremo entiende que mientras que la clasificación responde a una técnica de "numerus clausus" en la medida en que el planeamiento urbanístico colocará los terrenos en compartimentos estancos para determinar distintos regímenes de uso en cada uno de ellos ( STS Sala 3ª de 14 octubre de 1992 ), la calificación es un sistema de "numerus apertus", lo que quiere decir que la discrecionalidad del planificador, en materia de calificación del suelo es muy amplia, y muy superior a la que se ostenta en materia de clasificación.

La calificación constituye un paso más en el proceso de ordenación de los suelos. De este modo, una vez realizada la previa clasificación de los mismos, la calificación supone otorgarles un aprovechamiento urbanístico (componente económico), a través de la asignación de usos concretos o destinos específicos, intensidades y tipologías edificatorias, mediante su inclusión en zonas diferenciadas por los instrumentos de planificación urbanística. Algunas Leyes urbanísticas incorporan específicamente la definición de esta técnica. Así, la Ley Castilla y León 5/1999 de 8 abril de 1999 , de Urbanismo de Castilla y León, en cuyo art.42 Ley Castilla y León 5/1999 de 8 abril de 1999 , sobre las "Determinaciones de ordenación detallada", se define la calificación del suelo como "la asignación pormenorizada de uso, intensidad de uso y tipología edificatoria, para cada parcela, o bien por manzanas u otras áreas homogéneas".

La calificación del suelo tiene una relación directa con el aprovechamiento urbanístico que podrá materializarse sobre un terreno, por lo que es típica de los suelos urbanos y urbanizables, en los que el planeamiento distingue entre distintos usos (industriales, residenciales, terciarios, turísticos, entre otros) y diferentes intensidades edificatorias. Esto no excluye, no obstante, la posibilidad de que en suelos no urbanizables la asignación de usos específicos constituya una verdadera calificación dentro de los mismos. Este régimen puede observarse en algunas Leyes autonómicas, en las que se crea un instrumento específico denominado "calificación urbanística" que legitima la ejecución de actos de aprovechamiento no consustanciales a la naturaleza rústica de los terrenos (edificaciones, construcciones e instalaciones de diverso tipo).

La mencionada calificación, permitida tanto en los suelos no urbanizables como en los urbanizables no sectorizados, está presente en la Ley Andalucía 7/2002 de 17 diciembre de 2002 , de Ordenación Urbanística de Andalucía,  Ley Extremadura 15/2001 de 14 diciembre de 2001 , del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura o  Ley Madrid 9/2001 de 17 julio de 2001 , del Suelo de la Comunidad de Madrid, por poner algunos ejemplos.

El art.60 DLeg. Castilla-La Mancha 1/2010 de 18 mayo de 2010 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística castellano-manchega, para aclarar la cuestión, permite a través de dichas calificaciones, en el denominado suelo rústico de reserva "la legitimación de obras, construcciones o instalaciones destinadas al desarrollo de actividades y usos que precisen emplazarse en el suelo rústico". Tales obras deberán tener como objeto alguno de los siguientes: obras de infraestructuras y servicios públicos estatales, autonómicos o locales, áreas de servicio de toda clase de carreteras, canteras, el depósito de materiales y residuos, el almacenamiento de maquinaria y el estacionamiento de vehículos al aire libre, instalaciones de hostelería o alojamiento temporal ubicables en el entorno de las carreteras, la implantación y el funcionamiento de cualquier clase de equipamiento colectivo, así como de actividades o establecimientos de carácter industrial, terciario, de turismo rural o de servicios y las edificaciones adscritas al sector primario con una altura total superior a 6 metros.

En cualquier caso, conviene reiterar, como ha hecho la jurisprudencia ( STS Sala 3ª de 8 febrero de 1996 ) que "la clasificación y calificación de los terrenos lo dan las normas urbanísticas", para contraponerlas a cualesquiera otras, entre ellas las fiscales (contribuciones rústicas o urbanas), prevaleciendo siempre aquéllas en caso de contradicción con otros ordenamientos.

Declara el TS ( STS Sala 3ª de 22 septiembre de 2011 ), que cuando el planeamiento urbanístico ordena y califica pormenorizadamente el suelo, concretando así el contenido del derecho de propiedad respecto de cada finca, debe especificar si se ha de destinar a un uso público o privado. Es decir, debe concretar si la parcela preexistente de titularidad privada debe incorporarse en ejecución del Plan al dominio público, para dedicarse a un uso o servicio público, o si, por el contrario, puede mantenerse en manos privadas. En el primer supuesto (uso público) el planeamiento habrá también de establecer en su programa de actuación un plazo o término concreto en el que los terrenos deberán ser obtenidos por la Administración actuante, y habrá de prever en su estudio económico-financiero el coste y modo de financiación de la adquisición del suelo por la Administración ( STS Sala 3ª de 22 febrero de 2005 ). En el segundo caso (uso privado), bastará con que el instrumento de planeamiento ordene los usos a los que se podrá dedicar el terreno en cuestión.

Esa distinción entre el destino público o privado a que se ha de dedicar cada predio del término municipal opera de forma excluyente, porque de ella se derivan muy diferentes efectos y expectativas para los propietarios del suelo.

La indeterminación sobre la vocación pública o privada de los citados terrenos genera, en efecto, una gran inseguridad jurídica y una indefinición del contenido concreto del derecho de propiedad; pues los propietarios no podrán exigir su expropiación por ministerio de la ley, al no haberse predeterminado su destino público con carácter insoslayable. Pero tampoco podrán operar en el tráfico inmobiliario como si de una finca con un uso privado se tratase, al pender sobre ella la posibilidad de que en cualquier momento la Administración actuante decida expropiarla para incorporarla al dominio público. La misma conclusión alcanza la STS Sala 3ª de 27 septiembre de 2006 .

Publicado: 8 de Enero de 2018