La licencia urbanística es el acto administrativo mediante el cual adquieren efectividad las posibilidades de parcelación, edificación, ocupación, aprovechamiento o uso relativos a un suelo determinado, previa concreción de lo establecido al respecto en las Leyes, Planes de Ordenación y demás Normativa Urbanística, en donde se refleja, por regla general, la intervención municipal, a través de la licencia urbanística, se circunscribe estrictamente a la comprobación de la integridad formal y la suficiencia legal del proyecto técnico y cualquier otra documentación exigible para ser ejecutadas las obras e instalaciones así como la habilitación legal, mediante el visado del colegio profesional correspondiente, del autor o los autores de dicho proyecto, en el caso de que la actuación lo requiriese y de la conformidad o no de lo proyectado o pretendido con la ordenación urbanística de pertinente aplicación.

Ese control de la legalidad realizado a través de la licencia urbanística alcanzará a las condiciones de la edificación establecidas en las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid y en las ordenanzas municipales de aplicación, así como a las exigidas por otras normativas sectoriales cuando expresamente sometan la observancia de su cumplimiento a la misma, teniendo en cuenta que cuando la licencia solicitada se refiera a la intervención parcial en un edificio o local, el control municipal se circunscribe a la actuación pretendida y, en su caso, a la repercusión que pueda tener en el resto del edificio, local o actividad o su entorno.

Sin embargo, en el caso anterior la licencia solicitada se tramitará, sin perjuicio de las medidas de protección de la legalidad urbanística que puedan proceder para regularizar situaciones preexistentes distintas de la actuación solicitada.

Otras características de las licencias urbanísticas son que: por un lado se entenderán otorgadas dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero, esto es, las licencias urbanísticas facultarán a sus titulares para realizar la actuación solicitada y producirán efectos entre el Ayuntamiento y el sujeto a cuya actuación se refieran pero no alterarán las situaciones jurídicas privadas entre éste y las demás personas y, por otro, no podrán ser invocadas para excluir o disminuir la responsabilidad civil o penal en que hubieran incurrido los titulares en el ejercicio de las actuaciones autorizadas.

De los distintos actores que concurren en el proceso constructivo, es responsable de solicitar y obtener las oportunas licencias el promotor, entendiendo por tal, (art. 9 Ley 38/1999 EDL 1999/63355) cualquier persona, física o jurídica, pública o privada, que, individual o colectivamente, decide, impulsa, programa y financia, con recursos propios o ajenos, las obras de edificación para sí o para su posterior enajenación, entrega o cede a terceros bajo cualquier título, resultando una de sus principales obligaciones la de gestionar y obtener las preceptivas licencias y autorizaciones administrativas, así como suscribir el acta de recepción de la obra.

Otro de los actores que forman parte del proceso constructivo es el director de obra, considerando como tal, según hace la norma meritada, a aquel que formando parte de la dirección facultativa, dirige el desarrollo de la obra en los aspectos técnicos, estéticos, urbanísticos y medioambientales, de conformidad con el proyecto que la define, la licencia de edificación y demás autorizaciones preceptivas y las condiciones del contrato, con el objeto de asegurar su adecuación al fin propuesto.

En definitiva, la Ley 38/1999 de 5 noviembre, de Ordenación de la Edificación dispone imperativamente en el art. 3 EDL 1999/63355 que los edificios deberán "proyectarse", definiendo en el art. 4 EDL 1999/63355 el concepto de Proyecto, donde se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras contempladas en el art. 2 EDL 1999/63355, estableciéndose además la necesidad de que licencia de obras y demás autorizaciones administrativas procedentes, de conformidad con la normativa aplicable y el Proyecto debe encargarse por el dueño de la obra a un Arquitecto, puesto que así se disciplina en el art. 9 EDL 1999/63355, y la obligación del encargado recae en el dueño de la obra, no en el contratista, asimismo en el art. 12 EDL 1999/63355 se establece la obligación de contratar un Director de Obra que conforme al art. 2 EDL 1999/63355 debe recaer en un Arquitecto, así como el Director de la ejecución de la obra.

Es importante recordar que la totalidad de las Comunidades Autónomas prevén, en sus respectivas normas que no se visará ningún proyecto si antes su autor no ha expedido una certificación en la que conste la viabilidad geométrica del mismo, acreditada mediante su previo replanteo sobre el terreno en que haya de ejecutarse la obra que él defina y además que sin la meritada certificación tampoco podrá otorgarse la licencia de obras que las normas urbanísticas requieran.

El RD 2187/1978, de 23 junio EDL 1978/2743, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana determina que estarán sujetos a previa licencia, sin perjuicio de las autorizaciones que fueren procedentes con arreglo a la legislación específica aplicable, los siguientes actos:

1. Las obras de construcción de edificaciones e instalaciones de toda clase de nueva planta.

2. Las obras de ampliación de edificios e instalaciones de toda clase existentes.

3. Las de modificación o reforma que afecten a la estructura de los edificios e instalaciones de toda clase existentes.

4. Las de modificación del aspecto exterior de los edificios e instalaciones de toda clase existentes.

5. Las obras que modifiquen la disposición interior de los edificios, cualquiera que sea su uso.

6. Las obras que hayan de realizarse con carácter provisional a que se refiere el ap. 2 art. 58 TR Ley del Suelo, en adelante Ley del Suelo EDL 1976/979.

7. Las obras de instalación de servicios públicos.

8. Las parcelaciones urbanísticas.

9. Los movimientos de tierra, tales como desmontes, explanación, excavación y terraplenado, salvo que tales actos estén detallados y programados como obras a ejecutar en un Proyecto de Urbanización o Edificación aprobado o autorizado.

10. La primera utilización u ocupación de los edificios e instalaciones en general.

11. Los usos de carácter provisional a que se refiere el ap. 2 art. 58 Ley del Suelo EDL 1976/979.

12. El uso del vuelo sobre las edificaciones e instalaciones de toda clase existentes.

13. La modificación del uso de los edificios e instalaciones en general.

14. La demolición de las construcciones, salvo en los casos declarados de ruina inminente.

15. Las instalaciones subterráneas dedicadas a aparcamientos, actividades industriales, mercantiles o profesionales, servicios públicos o cualquier otro uso a que se destine el subsuelo.

16. La corta de árboles integrados en masa arbórea que esté enclavada en terrenos para los que exista un Plan de Ordenación aprobado.

17. La colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública.

18. Y, en general, los demás actos que señalen los Planes, Normas u Ordenanzas.

El acto administrativo en que consiste la licencia tiene tal importancia que incluso en aquellos casos en que los actos de edificación y uso del suelo se realizaren por particulares en terrenos de dominio público, se exigirá también licencia, sin perjuicio de las autorizaciones o concesiones que sea pertinente otorgar por parte del ente titular del dominio público. La falta de autorización o concesión o su denegación impedirá al particular obtener la licencia y al órgano competente otorgarla.

Como se ha afirmado anteriormente, las licencias se otorgarán de acuerdo con las previsiones y determinaciones de la Ley del Suelo EDL 1976/979, de los Planes de Ordenación Urbana y Programas de Actuación Urbanística y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento o de las Normas y Ordenanzas reguladoras sobre uso del suelo y edificación. Toda resolución que otorgue o deniegue licencia deberá ser motivada, para lo cual el procedimiento de otorgamiento de las licencias se ajustará a lo establecido en la legislación de Régimen local siendo la competencia para otorgar las licencias del Ayuntamiento salvo en los casos previstos por la Ley del Suelo, circunstancia de actualidad en estos días en que se ha llegado a una situación mediática que transmite a la opinión pública el mensaje de que las corporaciones locales, en cuanto al ejercicio de sus facultades urbanísticas, se deben encontrar bajo una permanente sospecha de corrupción, lo que a mi entender es una cuestión que, desde luego, no se puede admitir.

En defensa de la legalidad vigente surge la necesidad de que en todo expediente de concesión de licencia conste informe técnico y jurídico, que velarán por el cumplimiento de la legalidad vigente, cuando la Entidad otorgante cuente con los servicios correspondientes o le sea posible contar con los de la Entidad comarcal o metropolitana en que esté integrada. Si la Diputación Provincial tuviese establecido servicio de asistencia urbanística a los Municipios, podrá solicitar el Ayuntamiento informe del mismo, si no contase con servicios técnicos o jurídicos propios.

En ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades en contra de las prescripciones de la Ley del Suelo EDL 1976/979, de los Planes de Ordenación, Programas, Proyectos y, en su caso, de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento o de las Normas y Ordenanzas reguladoras sobre uso del suelo y edificación, de ahí que cuando el peticionario de la licencia ejecute las determinaciones del proyecto, no habrá lugar a indemnización a su favor si se ordenare posteriormente la suspensión de actividades o la demolición de lo realizado pero es que, incluso en que aquellos supuestos en que exista, como documento, la licencia urbanística, esta no ampara actuaciones contra norma. Reflejo de lo anterior es el art. 34 Reglamento de Disciplina Urbanística EDL 1978/2743, y que tiene su reflejo en la mayoría de normas autonómicas, al señalar que el Alcalde dispondrá la suspensión de los efectos de una licencia u orden de ejecución y consiguientemente la paralización inmediata de las obras iniciadas a su amparo, cuando el contenido de dichos actos administrativos constituya manifiestamente una infracción urbanística grave. Hasta tanto el Tribunal no dicte sentencia, continuará, en su caso, la paralización de las obras, que serán demolidas cuando la autoridad competente lo acuerde, si la sentencia anulase la licencia.

Refrenda lo anterior la Sentencia del TSJ 3ª, sec. 2ª, de 24 mayo 2001 EDJ 2001/63011 , cuando afirma que aún cuando en el expediente administrativo de autos se haya utilizado la expresión "expediente de infracción urbanística", ello no supone que se trate de un procedimiento sancionador sino de naturaleza reparadora del orden jurídico conculcado por la ejecución de obras sin licencia y al margen de que el hecho, como constitutivo de infracción urbanística, pueda eventualmente ser sancionado en otro procedimiento tramitado al efecto.

Efectivamente, como señala la citada sentencia, la STS de 3 octubre 1991 EDJ 1991/9310 afirma que el procedimiento de infracción urbanística no es de naturaleza sancionadora propiamente dicha, sino que tiene por finalidad esencial la restauración del ordenamiento urbanístico conculcado, en cuanto, de hecho, el administrado lo ha perturbado al prescindir de la previa obtención de la licencia municipal adecuada y suficiente para la realización de las obras; este específico sistema de control de la legalidad urbanística, en el que prima el interés público, no se articula en un expediente ordinario sino sumario y de contenido limitado, en el que adquiere fundamental relevancia el requerimiento de legalización al responsable de la obra, constituyendo tal requerimiento conminatorio el requisito necesario y suficiente para las ulteriores actuaciones administrativas.

Citando textualmente a la meritada Sentencia de 24 de mayo de 2001 EDJ 2001/63011 , "para el supuesto de obras sin licencia que se estén ejecutando o que ya se hayan ejecutado totalmente, disponen los arts. 184 y 185 Ley del Suelo de 1976 EDL 1976/979 , 29 y 31 Reglamento de Disciplina Urbanística EDL 1978/2743 , y 21 y 23 Ley 4/1984 de la Comunidad de Madrid EDL 1984/7891 , que, cuando tales actos de edificación o uso del suelo se efectuasen sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, se dispondrá la suspensión inmediata de dichos actos, en el caso de que las obras no se hubiesen realizado aún en su integridad, y que en el plazo de dos meses contados desde la notificación de la suspensión, el interesado habrá de solicitar la oportuna licencia o, en su caso, ajustar las obras a la licencia u orden de ejecución. Transcurrido dicho plazo sin haberse instado la expresada licencia, o sin haberse ajustado las obras a las condiciones señaladas, el Ayuntamiento acordará la demolición de las obras a costa del interesado y procederá a impedir definitivamente los usos a los que diera lugar. De igual manera procederá si la licencia fuere denegada por ser su otorgamiento contrario a las prescripciones del Plan o de las ordenanzas. A su vez, siempre que no hubiese transcurrido más de 4 años desde la total terminación de las obras realizadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, se requerirá al promotor de las obras o a sus causahabientes para que soliciten en el plazo de dos meses la oportuna licencia. Si el interesado no solicitara la licencia en el plazo otorgado, o si la misma fuese denegada por ser su otorgamiento contrario a las prescripciones del Plan o de las ordenanzas, se procederá conforme a lo dispuesto en el art. 184".

Es de reseñar que si el Tribunal de la jurisdicción contencioso-administrativa, al dictar sentencia, anulase la licencia, la autoridad que suspendió sus efectos ordenará la incoación de expediente sancionador, al objeto de imponer, si procediera, las multas correspondientes a los responsables y adoptar las demás medidas que correspondan.

La Sentencia TSJ 3ª, sec. 2ª, de 18 junio 2004 EDJ 2004/142562, cuando afirma que:

"Entrando en el examen de los motivos aducidos por la actora y haciéndolo de forma conjunta habremos de reconocer que la misma se halla perfectamente motivada conforme al art. 54,1,a Ley 30/1992 de 26 noviembre PAC EDL 1992/17271, basándose además en el informe de fecha 10 marzo 1993 y 6 marzo 1995 siendo así que además se respetó el trámite de audiencia que contempla el art. 91 LPA EDL 1992/17271 y 84 Ley 30/1992 de 26 de noviembre EDL 1992/17271 si bien aplicaremos esta última por ser la vigente a la fecha de la solicitud de licencia de agregación de 9 mayo 1994, de modo que la actora siempre tuvo a su disposición el expediente administrativo para hacer las alegaciones que tuviera por conveniente.

En cualquier caso, hemos de admitir que yerra la Administración demandada cuando declara la caducidad de una licencia solicitada por el mero hecho de entender no justificada documentalmente la agregación de terrenos exigida para que la superficie construida no exceda del 2% de la parcela, lo que la prueba pericial posteriormente ratifica, toda vez que esta cuestión está directamente relacionada con el fondo del asunto, siendo así que si no se ha llegado a alcanzar la superficie de terrenos prevista de 96.000 metros cuadrados lo que procedía era conceder la licencia de agregación solicitada en los términos y superficie en que aparecía justificada dicha solicitud, aunque ello no le permitiese a la actora alcanzar la superficie necesaria para legalizar todas las obras e instalaciones construidas.

En consecuencia, en la medida en que se declaró indebidamente la caducidad de una licencia por la falta de una documentación exigida cuando la misma sí se aportó, aunque no sirviese para justificar la presentada, la precitada declaración de caducidad es contraria a lo dispuesto en los art. 71 de la LPA EDL 1992/17271 y su homologo de la Ley 30/1992 EDL 1992/17271, debiendo la demandada haber resuelto la licencia de agrupación solicitada por la actora conforme a la superficie que resultaba acreditada en autos y al ordenamiento urbanístico de aplicación al caso, dado el carácter reglado de las licencias conforme al art. 178,2 de la LS de 9 abril 1976EDL 1976/979.

Distinto pronunciamiento ha de correr la impugnación del acuerdo impugnado, en cuanto que ordena la ejecución sustitutoria de las obras e instalaciones construidas sin licencia después de haber practicado las órdenes de legalización de fecha 18 julio y 20 noviembre 1991; así como las órdenes de demolición de 9 marzo 1994 (acuerdo 398/1991 y de 22 marzo 1998 núm. 357/1995), entendiéndose con ello desestimados tácitamente los recursos de reposición interpuestos el 22 abril 1994 y 25 marzo 1995 en virtud de los ulteriores acuerdos dictados por la Administración demandada (núm. 357/1995 y 375/1995, respectivamente).

Y ello en tanto en cuanto las mencionadas obras han sido realizadas sin licencia, siendo así que, aún cuando las precitadas instalaciones respetasen la zona de afección prevista en la legislación de carreteras sin embargo ha quedado claro que la superficie construida alcanza al 4,175% de la superficie de parcela, al justificarse tan sólo una superficie agregada de 59.359,42 metros cuadrados, siendo la de las instalaciones de 2.478,25 metros cuadrados según ha dictaminado la prueba pericial (incluyendo club social, boxes de fábrica y madera, construcción aislada y plaza).

En consecuencia faltando la licencia exigida (art. 16,1 Ley 4/1984 de 20 febrero CAM EDL 1984/7891, art. 1 RDU de 23 junio 1978 EDL 1978/2743 y 178,2 LS 9 marzo 1976 EDL 1976/979), una vez cumplimentada la orden de legalización y siendo las obras ilegalizables, las órdenes de demolición y ulteriores órdenes de ejecución sustitutoria de las mismas son conformes a Derecho".

Con anterioridad a la solicitud de licencia ante la Administración municipal, los colegiados presentarán en el Colegio respectivo los proyectos técnicos, con declaración formulada bajo su responsabilidad sobre las circunstancias y normativas urbanísticas de aplicación, pudiendo acompañar la cédula urbanística del terreno o del edificio proyectado, o certificado expedido en forma por el Ayuntamiento en el que se haga constar las circunstancias urbanísticas de la finca, o cualquier acuerdo o acto administrativo notificado o publicado que autorice la edificación o uso del suelo, adoptado por la Administración urbanística. Presentado el proyecto técnico ante el Colegio profesional, se estimará que dicho Colegio entiende que no existe alguna de las infracciones urbanísticas a que se refiere el artículo anterior, si no se produce decisión expresa en el plazo de veinte días desde la entrada del proyecto en el Colegio.

Como se verá posteriormente, el alcance de ese Visado, en cuanto a validador del cumplimiento de la legalidad urbanística vigente, es de alcance muy limitado.

Si partimos de que la Administración municipal otorgará o denegará la licencia a la vista de cuantos datos e informes obren en el expediente administrativo y de que la resolución por la que se otorgue o deniegue la licencia de construcción se notificará, en todo caso, al Colegio profesional que hubiere intervenido en el trámite del visado del proyecto correspondiente, hemos de tener a tal acto como una consecuencia lógica en tanto en cuanto, como acabamos de ver, el Visado del Colegio correspondiente implica la declaración del mismo de que, a su entender, hay conformidad entre el proyecto sometido a aprobación y la normativa vigente que, no olvidemos, resulta también recogida en una declaración que presenta el mismo interesado.

Una vez otorgada la licencia, si las obras se ejecutaren con inobservancia de sus cláusulas serán sancionados por infracciones urbanísticas el promotor, el empresario de las obras y el técnico director de las mismas, de igual manera que así lo serían si las obras se ejecutasen sin licencia; pero es más, las obras amparadas en una licencia cuyo contenido sea manifiestamente constitutivo de una infracción urbanística grave serán igualmente sancionados: el facultativo que hubiere informado favorablemente el proyecto y los miembros de la Corporación que hubiesen votado a favor del otorgamiento de la licencia sin el informe técnico previo, o cuando éste fuera desfavorable en razón de aquella infracción o se hubiese hecho la advertencia de ilegalidad prevista en la legislación de Régimen local, teniendo en cuenta que cuando las actividades constitutivas de infracción se realizaren al amparo de una licencia u orden de ejecución y de acuerdo con sus determinaciones, no se podrá imponer sanción en tanto no se proceda a la anulación del acto administrativo que las autorice, lo que resulta de todo punto lógico, puesto que derivando lo actuado de lo administrativamente autorizado, será preciso que exista una previa declaración de nulidad del documento administrativo de cobertura, lo que normalmente tiene lugar posteriormente a su suspensión de oficio, con el objeto de evitar que se consoliden situaciones que, pretendidamente, pudieran perjudicar al bien común.

Si la anulación de la licencia fuese consecuencia de la anulación del instrumento de planeamiento del que trae causa, no habrá lugar a imposición de sanciones a quienes actúen al amparo de dicha licencia, a menos que fuesen los promotores del Plan declarado nulo y dicha nulidad sea consecuencia de actuaciones de los mismos.

Otra cuestión que se ha venido suscitando con ocasión de las licencias y sobre todo en relación a su contenido y alcance, es el relativo a la cuestión tributaria y concretamente a la sujeción de determinados actos de autorización administrativa al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO ).

Tradicionalmente la discusión entre promotores y corporaciones locales radicaba en determinar si la aprobación de un Proyecto de Urbanización por la Administración local implicaba la ausencia de necesidad de obtención de licencia respecto de las obras en él contenidas y programadas.

Si la respuesta a esta cuestión fuera negativa es claro que con arreglo al art. 101 Ley Reguladora de las Haciendas Locales no se daría el hecho imponible del Impuesto pues sólo están sujetas al ICIO aquellas obras para cuya ejecución se exija la obtención de la correspondiente licencia, se haya obtenido o no.

Podríamos concluir que el TR Ley del Suelo de 26 junio 1992 EDL 1992/15748 distingue las obras de urbanización, esto es, las tendentes a dotar a un terreno de los servicios urbanísticos para que adquiera la condición de solar, arts. 10 y 13,2 EDL 1992/15748, de las obras de construcción de edificaciones, instalaciones a levantar en los terrenos dotados con aquéllos servicios.

Para la realización de aquellas obras existen los Proyectos de Urbanización, que no son sino proyectos de obras, cuya finalidad es llevar a la práctica las determinaciones que el Plan correspondiente prevé en cuanto a las obras de Urbanización (art. 92,1 EDL 1992/15748 ) sin que puedan contener determinaciones sobre ordenación ni régimen del suelo y de la edificación pero sí "deberán detallar y programar las obras que correspondan con la precisión necesaria para que puedan ser ejecutadas por técnico distinto del autor del proyecto", especificándose en el art. 67,1 Reglamento del Planeamiento como obras de urbanización "las de vialidad, abastecimiento de aguas, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado público, jardinería, y otras análogas".

La distinta naturaleza de las obras mencionadas anteriormente justifica a mi entender que es necesario que exista un diferente tratamiento en orden a las autorizaciones necesarias para su realización. Así, el apdo. 1, art. 1 Reglamento de Disciplina Urbanística EDL 1978/2743 somete, en todo caso, a previa licencia a las obras de edificaciones; por el contrario, los movimientos de tierras, tales como desmonte, explanación, excavación y terraplenado, tan sólo requieren licencia, según el apdo. 9 cuando "(no) estén detalladas y programadas como obras a ejecutar con un Proyecto de Urbanización o de Edificación aprobado o autorizado".

Por su parte, la jurisprudencia viene declarando desde antiguo STS de 31 marzo 1996, 11 marzo 1980 EDJ 1980/12985 y 17 diciembre 1984 que la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización, una vez publicado, supone un acto administrativo inmediatamente ejecutivo art. 56 LJ 1976 EDL 1976/979 legitimando para ello sin necesidad de otras autorizaciones las obras a que él mismo se refiere, ya que, en definitiva, las obras que forman parte del contenido de un proyecto de Urbanización son precisamente las que llevan a la práctica las previsiones de los planes creando suelo edificable, sin que tales obras precisen licencia municipal (art. 78 Ley 1976EDL 1976/979 y 13,2 TR de 26 junio 1992 EDL 1992/15748, en relación con los arts. 1,9 y 89 Reglamento de Disciplina Urbanística EDL 1978/2743 ).

Este criterio jurisprudencial ha sido seguido también en sentencias posteriores de 23 mayo y 5 diciembre 1989, 10 julio 1990 y 22 noviembre 1994 EDJ 1994/10237, sentencia esta última que incluso ha señalado que si el Ayuntamiento recibe, una vez aprobado dicho Proyecto, una petición de licencia de obras, sin tramitarla, debe poner en conocimiento del interesado la improcedencia de la misma, todo ello en aras del principio de economía, celeridad y eficacia que debe presidir toda actuación administrativa.

Publicado: 3 de Marzo de 2016