EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El artículo 30.11 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears dispone que el turismo es una competencia exclusiva de la comunidad autónoma, en atención al artículo 148.1.18ª de la Constitución, que se refiere a la promoción y a la ordenación del turismo en el ámbito territorial respectivo. Por lo tanto, desde que el Real Decreto 3401/1983, de 23 de noviembre, aprobó el traspaso de las funciones y los servicios en materia de turismo del Estado a las Illes Balears, la comunidad autónoma ha ejercido esta competencia, tanto desde un punto de vista de ordenación material como de elaboración de normativa.

También es importante mencionar el artículo 24 del Estatuto de Autonomía, que dispone que los poderes públicos de la comunidad autónoma reconocerán la actividad turística como elemento económico estratégico y que el fomento y la ordenación de la actividad turística se llevarán

a cabo con el objetivo de hacerlos compatibles con el respeto al medio ambiente, al patrimonio cultural y al territorio.

Esta competencia exclusiva en turismo ha permitido llevar a cabo una regulación de los alojamientos turísticos de las Illes Balears y también de las viviendas que se comercializan turísticamente. Así, hay que destacar la Ley 2/1999, de 24 de marzo, general turística, que regulaba y configuraba las viviendas turísticas de vacaciones como alojamientos turísticos; la Ley 2/2005, de 22 de marzo, de comercialización de estancias turísticas en viviendas, que llevó a cabo la regulación de ciertas viviendas, ya no como alojamientos turísticos, sino como viviendas objeto de comercialización turística; y la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears, que también configura con carácter general este tipo de actividad como una comercialización turística de viviendas, pero desde la definición clara del hecho de que se trata de viviendas de uso residencial. Las dos primeras normas solo permitían la comercialización turística en viviendas unifamiliares aisladas, pero la Ley 8/2012 amplió las posibilidades a las viviendas pareadas sometidas al régimen de propiedad horizontal y a las viviendas unifamiliares entre medianeras siempre que fueran únicas en la parcela.

II

Con la modificación que se lleva a cabo con esta ley se trata de hacer encajar también en las posibilidades de comercialización de estancias turísticas las viviendas residenciales sometidas al régimen de propiedad horizontal −o edificios plurifamiliares−, más allá de los conocidos como edificios pareados sobre parcela común, que ya estaban permitidos.

En todos los casos, esta regulación no puede obviar las diversas problemáticas que la comercialización de estancias turísticas en viviendas de uso residencial puede comportar, por lo cual se establecen unos límites y unas formalidades legales relacionados básicamente con la

salvaguarda del derecho al domicilio libre de inmisiones, el urbanismo, la ordenación del territorio y el medio ambiente adecuado.

Como punto de partida de la modificación que se lleva a cabo, se tiene que indicar el cambio del concepto mismo de empresas comercializadoras de estancias turísticas en viviendas. Se pretende recoger lo que la misma Ley de arrendamientos urbanos, en el artículo 5.e), excluye de su ámbito de aplicación y remite a las normativas turísticas. Es necesario observar, en todos los casos, que se exige finalidad lucrativa, lo cual excluye del concepto de vivienda comercializada turísticamente supuestos como la cesión temporal y gratuita de una vivienda y los intercambios de viviendas con finalidades turísticas, entre otros.

Con respecto a los límites antes indicados, tomando en consideración el gran número de nuevas altas de viviendas comercializadas turísticamente que se ha dado en los últimos años, y en previsión de incorporar en esta ley la comercialización turística en viviendas sometidas al régimen de propiedad horizontal, se hace imprescindible un control de esta actividad desde los puntos de vista urbanístico,

territorial, medioambiental y tributario. Debe prestarse especial atención a las repercusiones que esta puede suponer sobre la configuración de los barrios o las zonas donde se concentre la oferta y en la convivencia pacífica en estos; además de la existencia de infraestructuras adecuadas, y, a escala general, en el hecho de evitar una subida de los precios del arrendamiento o de la vivienda, así como en la falta de oferta de esta para la población residente.

Otro aspecto que recoge la modificación que lleva a cabo esta ley está relacionado con el techo relativo a las plazas turísticas en alojamientos turísticos y a las plazas objeto de comercialización turística en viviendas de uso residencial, dado que se ha detectado en los últimos años una

enorme presión sobre el territorio, las carreteras, las infraestructuras, el medio ambiente y los recursos hídricos y energéticos, entre otros.

Por este motivo, se hace necesario establecer de manera real un techo o límite máximo de plazas turísticas, que debe venir determinado por las legalmente existentes más las integradas en las bolsas de plazas turísticas de que dispongan las administraciones turísticas. Este techo, podrá ser modificado por los planes territoriales insulares (PTI) y, en su caso, por los planes de intervención en ámbitos turísticos (PIAT).

En estos casos, la determinación del número máximo de plazas turísticas tendrá en cuenta la capacidad de acogida que se determine en cada isla según criterios ambientales, poblacionales y de ordenación del territorio, tal y como señala la Organización Mundial del Turismo (OMT), y que se corresponden con el nivel de afluencia turística y de equipamientos que puede asumir una región para una mayor satisfacción de sus visitantes, sin que suponga una repercusión importante en sus recursos, en la capacidad de gestión y en la calidad de vida de sus habitantes.

Estos instrumentos podrán determinar también la existencia de dos bolsas de plazas turísticas: una para alojamientos turísticos y otra para estancias turísticas en viviendas.

Así, es importante observar que la limitación o el techo máximo de plazas turísticas en el archipiélago balear no es nueva. Ya está recogida en el ordenamiento jurídico propio desde el Decreto 9/1998, de 23 de enero, de medidas transitorias relativas al procedimiento de expedición de autorizaciones previas y de apertura de construcciones, obras e instalaciones de empresas y actividades turísticas.

Posteriormente, en la Ley 2/1999 y, actualmente, en la Ley 8/2012. Todas estas normas ya upeditaban y supeditan la apertura de nuevos establecimientos de alojamiento turístico o la ampliación de los existentes a la aportación de plazas turísticas de establecimientos que se den de baja definitiva o adquiridas a los órganos gestores de plazas. Por lo tanto, esta modificación mantiene esta exigencia, pero elimina el gran número de excepciones que había, al tiempo que posibilita que los PIAT o los PTI puedan determinar otras cifras.

Se mantiene en todos los casos la excepcionalidad que ya había para la isla de Menorca, a tenor de sus peculiaridades en la materia.

También, y en esta línea de evitar una saturación turística no deseable ni sostenible, se eliminan determinadas excepciones a la ratio mínima de plazas por metro cuadrado de parcela y se mantienen solo para los establecimientos que no se podrían entender sin esta.

Volviendo al control antes mencionado de carácter territorial y urbanístico relativo a las estancias turísticas en viviendas residenciales, este pasa, en primer lugar, por una delimitación de zonas aptas para poder llevar a cabo la comercialización turística. Tienen que llevar a cabo esta zonificación los consejos insulares y el Ayuntamiento de Palma respecto de las zonas en que, justificadamente y teniendo en cuenta las peculiaridades de las infraestructuras, la densidad poblacional u otros criterios insulares, se considere que esta dedicación extraordinaria de los edificios residenciales resulta compatible con el uso ordinario de vivienda que los caracteriza. Eso sí, será necesario en este procedimiento solicitar el informe a los ayuntamientos.

Al margen de esto y con respecto a la comercialización de estancias turísticas llevada a cabo en viviendas residenciales sometidas al régimen de propiedad horizontal, y en las de las tipologías que se determinen reglamentariamente, se considera necesario fijar, por razones urbanísticas, un límite adicional de temporalidad para el ejercicio de la actividad. Este permiso sería renovable mediante la presentación de una comunicación y de un certificado de adquisición temporal de plazas, pero siempre que se siguieran cumpliendo todos los requisitos legales en el momento de la renovación, como, por ejemplo, que la zona donde se ubicaran siguiera siendo una zona apta para la

comercialización de estancias turísticas en viviendas residenciales. Ello, porque con esta ley se regula de manera específica, por primera vez en las Illes Balears, la posibilidad con condiciones de comercialización turística de estas viviendas, en las cuales, por lo tanto, se llevará a

cabo una actividad de carácter residencial turístico junto con el estrictamente residencial, lo cual, sumado a la generalmente mayor densidad poblacional por solar respecto de otras tipologías, conduce a la necesidad de que el legislador prevea la posibilidad de que las zonas donde se

permita o los criterios urbanísticos o territoriales que se establezcan se puedan ir adaptando a las problemáticas y necesidades urbanísticas que puedan ir surgiendo, y, en consecuencia, estas viviendas que ofrezcan estancias turísticas estén siempre supeditadas a la permisividad o no de estos instrumentos, sin que la no posibilidad de renovación pueda generar derechos, incluido el derecho a indemnizaciones.

Con respecto al establecimiento de las zonas aptas, hay que recordar que los consejos insulares son las instituciones de gobierno de cada una de las islas, a la vez que son instituciones de la comunidad autónoma y disfrutan de autonomía en la gestión de sus intereses de acuerdo con la Constitución, el Estatuto y las leyes del Parlamento en su ámbito territorial. Concretamente, con respecto al ámbito urbanístico y territorial, de acuerdo con el artículo 70 del Estatuto de Autonomía, los consejos insulares tienen atribuidas, en calidad de competencias propias, las materias de urbanismo, habitabilidad y ordenación del territorio, con el litoral incluido.

El tratamiento peculiar del municipio de Palma se fundamenta en la condición de capital, sin olvidar su elevada población, razón por la cual la Ley de capitalidad ya le otorga unas competencias urbanísticas singulares.


Dadas las peculiaridades geográficas y administrativas de Formentera, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, se reconoce su régimen singular jurídico-administrativo y competencial.

En todo caso, será necesario en el proceso de zonificación un periodo de información pública con la posibilidad de hacer alegaciones, así como la solicitud de informe con carácter preceptivo a cada ayuntamiento, vistas sus competencias en urbanismo atribuidas por el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases de régimen local.

También se dispone que, reglamentariamente, se pueden establecer condiciones urbanísticas específicas, y, asimismo, que los diferentes instrumentos de ordenación territorial y urbanística pueden establecer otras condiciones para las viviendas de uso residencial objeto de

comercialización de estancias turísticas, evidentemente en el ámbito y con el alcance limitado de estos instrumentos: la ordenación territorial y la urbanística.

Asimismo, teniendo en cuenta la necesidad de proteger adecuadamente el medio ambiente y hacer un uso sostenible de las infraestructuras y de los recursos de las Illes Balears, así como de protección de los turistas y las turistas como personas consumidoras y usuarias, se exige a todas las viviendas residenciales que quieran comercializar estancias turísticas el requisito de disponer de un certificado energético concreto, en función de la antigüedad del inmueble. Asimismo, se determina que solo podrán presentar nuevas declaraciones responsables de inicio de actividad turística los propietarios que dispongan de medidores o contadores individuales de agua, y de otros suministros energéticos, si procede.

De la misma manera y por razones de protección del acceso de la población de las Islas a una vivienda, se fija la prohibición de comercialización turística a las viviendas en régimen de protección oficial o precio tasado o que hayan estado sometidas a ello.

Por otra parte, se tiene que hacer mención específicamente a una exigencia de antigüedad que se requerirá a las viviendas de uso residencial que quieran, a partir de ahora, presentar las declaraciones responsables para comercializar estancias turísticas, que será de cinco años durante

los cuales, además, el uso tendrá que haber sido residencial privado. Ello, porque, como dice el mismo concepto, tienen que ser viviendas de uso residencial y, por lo tanto, tiene que haber una consolidación previa y real de este uso residencial antes de poder ser comercializada

turísticamente. Se trata de evitar saturaciones, especulaciones urbanísticas y otros perjuicios al interés general.

Con carácter general, y vista la protección especial que debe tener, se prohíbe llevar a cabo nuevas altas de viviendas residenciales comercializadas turísticamente en suelo rústico protegido. Los PTI o PIAT en cada isla podrán establecer otras previsiones de forma motivada.

Con respecto a las consideraciones antes mencionadas y la relación de estas con la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, el considerando número 9 de la Directiva determina que esta no se aplica a las normas relativas a ordenación del territorio, urbanismo y ordenación rural. Asimismo, los artículos 9 y siguientes de la misma directiva permiten limitar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio si está justificado por razones imperiosas de interés general (RIIG), entre las que se encuentran, de acuerdo con el artículo 4.8, la protección de las personas consumidoras, la protección del medio ambiente y del entorno urbano o los objetivos de política social, entre otros.

Hay que mencionar que también se modifican varios artículos de la Ley 8/2012 para procurar que los comercializadores de viviendas turísticas vigilen que la clientela alojada conozca y respete las normas de convivencia, en particular las que puedan constar en las normas de régimen interior de la comunidad de propietarios en casos de viviendas sometidas a propiedad horizontal, y que hagan una utilización adecuada de los servicios y de las cosas comunes, de manera que no se produzcan vulneraciones de derechos del resto de personas propietarias o residentes en el inmueble.

Asimismo, se dispone que la capacidad de las viviendas se debe corresponder con la determinada en la cédula de habitabilidad o con el documento análogo que pueda expedir la administración insular competente.

Volviendo estrictamente a las viviendas de uso residencial sometidas al régimen de propiedad horizontal, debe mencionarse que es cierto que el artículo 33 de la Constitución reconoce, en la sección de los derechos y deberes de la ciudadanía, el derecho a la propiedad privada, lo cual

se podría considerar que concede el derecho a cualquier uso del inmueble, pero también es cierto que el derecho a la propiedad privada nacedelimitado por su función social. Por ello, no tan solo diferentes configuraciones legales que tengan que ver con el urbanismo, la ordenación del territorio, el medio ambiente, etc., pueden limitar el derecho de propiedad, sino que también las relaciones de vecindad (como las comunidades de propietarios) pueden limitarlo por razones diversas. Estas razones pueden afectar incluso a derechos constitucionales fundamentales, tales como el derecho a la intimidad personal y familiar, el derecho a la seguridad de los residentes habituales o el derecho al

medio ambiente adecuado. En este sentido, se tiene que tener en cuenta que las personas usuarias de estancias turísticas irán cambiando cada pocos días o semanas; que tendrán acceso a zonas comunes y harán uso de ellas; que sus usos y dinámica horaria podrían no coincidir con los

de los residentes habituales, etc.

Vistos estos efectos directos sobre el vecindario residente y con independencia de la posibilidad de interposición de las acciones que la Ley 49/1960, de 21 de julio, de propiedad horizontal, en su artículo 7.2, otorga a las comunidades de propietarios, se impone la necesidad de que los poderes públicos procuren, mediante una intervención delimitadora general, no solo intentar reforzar el deber de vigilancia o control de los comercializadores respecto de la clientela e impedir que se produzcan molestias, sino velar por que el resto de miembros de la comunidad de propietarios puedan tener una potestad efectiva de decisión respecto a la posibilidad de admitir o no la comercialización turística de una o de varias viviendas pertenecientes a la comunidad, lo que les afectará directamente. Se tiene que partir de la idea de que esta posibilidad genérica en edificios sometidos a propiedad horizontal es nueva en el archipiélago y, por lo tanto, la falta de previsión expresa al respecto en los títulos constitutivos o los estatutos de las comunidades de propietarios puede ser frecuente. Ello conduce a la necesidad de dotar a las personas propietarias en régimen de propiedad horizontal, por medio de una ley, de instrumentos realmente claros y efectivos para determinar si se permite o no la comercialización turística en el edificio, lo cual pasa por atender, no tan solo a lo que disponga el título constitutivo o los estatutos, sino por reconocer capacidad efectiva a los acuerdos tomados válidamente por las juntas de propietarios al respecto.

Por lo tanto, esta norma parte de exigir que en primer lugar se estará a lo que pudieran determinar los estatutos, en el sentido de que si determinan la no posibilidad de uso de los inmuebles para uso diferente al de vivienda, no se podrá llevar a cabo la comercialización turística.

También establece que, si admiten expresamente la posibilidad de comercialización turística, esta se podrá llevar a cabo. Para la modificación de estas previsiones se estará al régimen determinado en la Ley 49/1960, de 21 de julio, de propiedad horizontal. En caso de que los estatutos no establezcan ninguna de estas previsiones, la norma advierte que para permitir llevar a cabo comercializaciones turísticas se estará a un acuerdo de la mayoría de propietarios, adoptado de conformidad con lo que determina el artículo 17.7 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, de propiedad horizontal.

La base competencial para llevar a cabo estas determinaciones es, por una parte, la competencia exclusiva en turismo —artículo 30.11 del Estatuto de Autonomía—, que ya ha permitido a esta comunidad dictar en la misma normativa turística reguladora de las estancias turísticas

gran cantidad de normativa con contenido jurídico civil −así, en lo referente al régimen jurídico de los usuarios de estancias turísticas, la misma calificación como viviendas turísticas de aquellas en las cuales se produce una cesión temporal del uso de la totalidad de la vivienda con determinada tipología, etc. El otro fundamento competencial se encuentra en el artículo 30.27 del Estatuto de Autonomía, que determina como competencia exclusiva de la comunidad autónoma el desarrollo del derecho civil propio, siempre que no entre en determinadas competencias que se reservan al Estado.

En este sentido, al margen de la regulación civil contenida en la regulación turística, se tiene que

mencionar la existencia de derecho civil propio de las Illes Balears relativo a la propiedad y otros derechos reales.

Todos los citados requisitos que se imponen a la comercialización de estancias turísticas constituyen una regulación completa de este tipo de actividad turística. Ello no obstante, muchos de los requisitos que recoge el texto de la ley son de aplicación supletoria a la regulación que puedan hacer las administraciones con competencia en ordenación turística, dado que en la misma ley ya se prevé que determinados aspectos deberán fijarse reglamentariamente y que lo establecido en la ley solo se aplicará en defecto de reglamento.

Debe mencionarse, asimismo, que esta modificación afecta también a las sanciones en las viviendas de uso residencial objeto de comercialización turística que no hayan presentado la declaración responsable para llevarla a cabo, y ello en atención a los grandes perjuicios ya detectados que hace este tipo de oferta ilegal a la población en general de las Illes Balears, dado que provoca falta de oferta de inmuebles destinados a satisfacer las necesidades permanentes de vivienda, lo cual es especialmente sensible en determinados núcleos del archipiélago; un encarecimiento de precios, tanto de alquiler como de venta; fraude fiscal, y alteraciones del orden público y la convivencia. Las sanciones impuestas hasta ahora, si bien ya podían entrar en el rango que esta norma dispone, en la práctica no se imponían por las diferentes administraciones competentes, sino que se optaba por aplicar el rango más bajo, lo cual se ha demostrado que no es una herramienta adecuada para combatir una problemática tan perjudicial. Por lo tanto, esta modificación pretende que las sanciones a la oferta ilegal se apliquen en su tramo más alto y que se dé a las administraciones, en todos los casos, un margen suficientemente amplio de valoración y aplicación en el caso concreto. Eso sin olvidar la aplicabilidad del ya vigente artículo 106 de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las

Illes Balears, en los casos que puedan constituir infracción muy grave.

Esta norma también cambia el cómputo de plazas a los hoteles de ciudad, con el fin de equipararlo al del resto de establecimientos hoteleros.

Esta ley también incorpora una disposición transitoria destinada al hecho de que, vista la anulación de excepciones a la necesidad de adquisición de plazas y del cumplimiento de ratio turística, y a los cambios respecto del cómputo de plazas por hoteles de ciudad, se considera que los proyectos ya presentados en forma a la administración urbanística o que ya hayan obtenido la licencia de obra y, por lo tanto, se hayan elaborado y aprobado bajo determinadas condiciones, no se tienen que ver ahora afectados. Tampoco se tienen que ver afectados los que hayan solicitado en forma el informe preceptivo y vinculante a la administración turística a que hace referencia la disposición adicional cuarta de la Ley 8/2012, de 19 de julio, del turismo de las Illes Balears.

También incorpora esta norma, en la disposición adicional tercera, una serie de preceptos dirigidos a fomentar la inversión en establecimientos turísticos, para mantener los niveles de ocupación laboral y fomentar la modernización de nuestra industria turística con especial atención a su sostenibilidad ambiental y a la seguridad y salud laboral.

Asimismo, independientemente de la tipología de edificación, se introduce una modalidad denominada alquiler de vivienda principal cuando la comercialización se lleve a cabo por parte del mismo propietario en su vivienda principal durante un plazo máximo de 60 días en un período de un año.

III

Por todo lo que se ha expuesto hasta ahora, con respecto al cumplimiento de los principios determinados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas, se constata que la norma cumple los principios de

necesidad y eficacia, dado que la regulación de la comercialización de estancias turísticas en viviendas residenciales en general, y de las sometidas al régimen de propiedad horizontal en particular, es una cuestión ineludible, de innegables consecuencias para la sociedad, que ha

tenido en cuenta los múltiples aspectos e intereses afectados. Asimismo, cumple el principio de proporcionalidad, dado que contiene la regulación imprescindible y no hay medidas menos restrictivas para hacer encajar todos los aspectos e intereses afectados, tanto generales como particulares.

Por lo que respecta al principio de seguridad jurídica, también se ha acreditado la coherencia de esta norma con el resto del ordenamiento jurídico: autonómico, estatal y europeo, y se fija un marco normativo estable, predictible, integrado, claro y de certeza, que posibilita su conocimiento y comprensión.

En cuanto al principio de transparencia, se ha seguido el trámite de audiencia para que las potenciales personas destinatarias tengan una participación efectiva en la elaboración de la norma y se han reflejado en esta exposición de motivos los objetivos perseguidos. También se han cumplido los términos del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, y así, entre otros, se ha publicado la Memoria de análisis de impacto normativo y se ha publicado el Anteproyecto de ley.

Se han evitado, asimismo, cargas administrativas innecesarias para garantizar el principio de eficiencia y se han tenido en cuenta los gastos o los ingresos públicos presentes o futuros. También se ha cuantificado, valorado y acreditado que no alterarán el cumplimiento de los

principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, a los cuales se supedita.

Con respecto al aspecto formal, esta norma se estructura en un artículo, nueve disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una derogatoria y tres finales.

Publicado: 8 de Enero de 2018