Obligaciones específicas del promotor de obras de construcción en materia de prevención de riesgos laborales (II)

Artículo publicado en Actum Inmobiliario & Urbanismo nº 24. Julio-Septiembre 2013

Francisco Luna Lacarta

Inspector de Trabajo y Seguridad Social

IV. OBLIGACIONES PREVENTIVAS DEL PROMOTOR

Como se advertía al inicio de este estudio, la normativa vigente en materia de prevención de riesgos laborales impone un conjunto de obligaciones especificas a quienes intervienen en las obras de construcción bajo la condición de promotores, con independencia de las que, además, puedan corresponderles como empresarios o empleadores si actúan como contratistas ocupando trabajadores en labores de ejecución de la obra.

Siguiendo un orden cronológico de cumplimiento, el promotor, cuando se den los supuestos o condiciones previstas legalmente, viene obligado a:

- Designar un coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto.

- Elaborar un estudio de seguridad y salud o un estudio básico de seguridad y salud en las obras.

- Designar un coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra.

- Informar e instruir sobre los riesgos derivados de la ejecución de la obra y su prevención a las empresas intervinientes en la obra y, en general, coordinar las actividades de la obra desde el punto de vista preventivo a través del coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra.

- Aprobar, a través de la dirección facultativa, en los supuestos permitidos y por causas fortuitas debidamente justificadas, la ampliación excepcional del nivel máximo de subcontratación a un nivel adicional.

Las tres primeras obligaciones preventivas se regulan en los art.3 a 6 del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, mientras que la cuarta obligación se regula en la disposición adicional primera del Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales. A su vez, la quinta obligación resulta del art.5.3 de la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de las subcontratación en el sector de la construcción.

1. Obligación de designar un coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto

Conforme a lo establecido en el art.3.1 del Real Decreto 1627/1997, «En las obras incluidas en el ámbito de aplicación del presente Real Decreto, cuando en la elaboración del proyecto de obra intervengan varios proyectistas, el promotor designará un coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elaboración del proyecto de obra». A su vez, el art.2.1.d) de la citada norma define al proyectista como «el autor o autores, por encargo del promotor, de la totalidad o parte del proyecto de obra».

En idénticos términos se define al proyectista en el art.10.1 LOE como «el agente que, por encargo del promotor y con sujeción a la normativa técnica y urbanística correspondiente, redacta el proyecto».

Para el resto de obras de construcción excluidas del ámbito de aplicación de la LOE así como para las obras de ingeniería civil, se puede adoptar la definición anterior, tratando la figura del proyectista en términos semejantes a los establecidos para las obras de edificación en la LOE.

1.1. Coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto: concepto y requisitos

El art.2.1.e) del Real Decreto 1627/1997, define al coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elaboración del proyecto de obra como «el técnico competente designado por el promotor para coordinar, durante la fase del proyecto de obra, la aplicación de los principios que se mencionan en el artículo 8».

Los requisitos para el desarrollo de las funciones de coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elaboración del proyecto de obra son idénticos a los exigidos para el desarrollo de las funciones de coordinador en materia de seguridad y de salud durante la ejecución de la obra, por lo que se procederá al análisis detallado de los mismos al estudiar posteriormente esta segunda figura preventiva.

1.2. Funciones del coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto

Bajo el título «Principios generales aplicables al proyecto de obra» el art.8, del Real Decreto 1627/1997, establece en sus apartados 1 y 2 que «1. De conformidad con la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, los principios generales de prevención en materia de seguridad y de salud previstos en su artículo 15 deberán ser tomados en consideración por el proyectista en las fases de concepción, estudio y elaboración del proyecto de obra y en particular:

a) Al tomar las decisiones constructivas, técnicas y de organización con el fin de planificar los distintos trabajos o fases de trabajo que se desarrollarán simultánea o sucesivamente.

b) Al estimar la duración requerida para la ejecución de estos distintos trabajos o fases del trabajo.

2. Asimismo, se tendrán en cuenta, cada vez que sea necesario, cualquier estudio de seguridad y salud o estudio básico, así como las previsiones e informaciones útiles a que se refieren el apartado 6 del artículo 5 y el apartado 3 del artículo 6 (para efectuar en su día, en las debidas condiciones de seguridad y salud, los previsibles trabajos posteriores), durante las fases de concepción, estudio y elaboración del proyecto de obra».

Siendo los tres primeros principios generales de la acción preventiva previstos en el art.15.1 LPRL, evitar los riesgos, evaluar los riesgos que no se puedan evitar y combatir los riesgos en su origen, la aplicación de los mismos al ámbito de las obras de construcción exige que los aspectos preventivos relacionados con el proceso constructivo deban ser estudiados al elaborar el proyecto de obra. Muchos de los riesgos presentes, tanto durante la ejecución de una obra de construcción, como en su posterior utilización, pueden y deben ser eliminados o minimizados en el momento de su concepción. Esto únicamente es posible si el proyecto contempla los aspectos técnico-constructivos y preventivos simultáneamente (comentarios de la Guía Técnica al art.8.1 RD 1627/1997).

Para ello, en el art.8 RD 167/1997, se regulan los aspectos que deben ser considerados para lograr una eficaz integración de la prevención de riesgos laborales en el proyecto de obra. El proyectista y, en su caso, el coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra, ha de tomar cada una de las decisiones constructivas optando siempre por aquella que, acorde con el objeto proyectado, garantice un control efectivo de los riesgos que puedan surgir durante la fase de ejecución, evitando que sean resueltas en dicha fase por los propios contratistas.

Los principios de la acción preventiva también deben tenerse en cuenta para estimar la duración de los trabajos o fases de trabajo. De ahí que el plazo de ejecución de un proyecto deba estar condicionado por la observancia de estos principios, con el fin de evitar la ejecución simultánea de actividades que produzcan interacciones generadoras de riesgos graves o muy graves de difícil control o que resulten incompatibles entre sí por su incidencia en la seguridad de los trabajadores.

Por último el art.8 del Real Decreto 1627/1997 establece en su apartado 3 que «El coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elaboración del proyecto de obra coordinará la aplicación de lo dispuesto en los apartados anteriores».

Junto a esta función de coordinar la aplicación de los principios generales de prevención en el proyecto, estudio o estudio básico de seguridad, al coordinador de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto le corresponde igualmente la función de elaborar o hacer que se elabore bajo su responsabilidad el estudio o estudio básico (art.5.1 y 6.1 RD 1627/1997).

1.3. Designación del coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto

Cuando deba haber un coordinador en materia de seguridad y salud en fase de proyecto, su designación le corresponde exclusivamente al promotor, sin que tal obligación pueda ser delegada ni trasmitida a terceros en virtud de contrato o acuerdo, dado que el sujeto normativamente obligado a designar a esta figura preventiva es el promotor de la obra.

En relación con la designación del coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra, cabe señalar lo siguiente (comentarios de la Guía Técnica al art.3 RD 1627/1997):

- Nada impide la designación de alguno de los proyectistas como coordinador, siempre que dicho técnico cumpla con los requisitos exigibles.

- Si inicialmente interviene un único proyectista, pero durante la elaboración del proyecto las circunstancias iniciales se modifican y se incorporan otros proyectistas, cuando se produzca este hecho, se deberá designar un coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto.

2. Obligación de elaborar un estudio de seguridad y salud o un estudio básico de seguridad y salud en las obras

El art.4 del Real Decreto 1627/1997 establece que «1. El promotor estará obligado a que en la fase de redacción del proyecto se elabore un estudio de seguridad y salud en los proyectos de obras en que se den alguno de los supuestos siguientes:

a) Que el presupuesto de ejecución por contrata incluido en el proyecto sea igual o superior a 75 millones de pesetas (los 75 millones de pesetas equivalen a 450.759,08 euros).

b) Que la duración estimada sea superior a 30 días laborables, empleándose en algún momento a más de 20 trabajadores simultáneamente.

c) Que el volumen de mano de obra estimada, entendiendo por tal la suma de los días de trabajo del total de los trabajadores en la obra, sea superior a 500».

d) Las obras de túneles, galerías, conducciones subterráneas y presas.

2. En los proyectos de obras no incluidos en ninguno de los supuestos previstos en el apartado anterior, el promotor estará obligado a que en la fase de redacción del proyecto se elabore un estudio básico de seguridad y salud».

2.1. Autor del estudio de seguridad y salud

«El estudio de seguridad y salud a que se refiere el apartado 1 del artículo 4 será elaborado por el técnico competente designado por el promotor. Cuando deba existir un coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra, le corresponderá a éste elaborar o hacer que se elabore, bajo su responsabilidad, dicho estudio (art.5.1 RD 1627/1997).

2.2. Contenido del estudio de seguridad y salud

«El estudio contendrá, como mínimo, los siguientes documentos (art.5.1 RD 1627/1997):

a) Memoria descriptiva de los procedimientos, equipos técnicos y medios auxiliares que hayan de utilizarse o cuya utilización pueda preverse; identificación de los riesgos laborales que puedan ser evitados, indicando a tal efecto las medidas técnicas necesarias para ello; relación de los riesgos laborales que no puedan eliminarse conforme a lo señalado anteriormente, especificando las medidas preventivas y protecciones técnicas tendentes a controlar y reducir dichos riesgos y valorando su eficacia, en especial cuando se propongan medidas alternativas.

Asimismo, se incluirá la descripción de los servicios sanitarios y comunes de que deberá estar dotado el centro de trabajo de la obra, en función del número de trabajadores que vayan a utilizarlos.

En la elaboración de la memoria habrán de tenerse en cuenta las condiciones del entorno en que se realice la obra, así como la tipología y características de los materiales y elementos que hayan de utilizarse, determinación del proceso constructivo y orden de ejecución de los trabajos».

b) Pliego de condiciones particulares en el que se tendrán en cuenta las normas legales y reglamentarias aplicables a las especificaciones técnicas propias de la obra de que se trate, así como las prescripciones que se habrán de cumplir en relación con las características, la utilización y la conservación de las máquinas, útiles, herramientas, sistemas y equipos preventivos».

c) Planos en los que se desarrollarán los gráficos y esquemas necesarios para la mejor definición y comprensión de las medidas preventivas definidas en la memoria, con expresión de las especificaciones técnicas necesarias».

d) Mediciones de todas aquellas unidades o elementos de seguridad y salud en el trabajo que hayan sido definidos o proyectados.

e) Presupuesto que cuantifique el conjunto de gastos previstos para la aplicación y ejecución del estudio de seguridad y salud.

3. Dicho estudio deberá formar parte del proyecto de ejecución de obra o, en su caso, del proyecto de obra, ser coherente con el contenido del mismo y recoger las medidas preventivas adecuadas a los riesgos que conlleve la realización de la obra.

4. El presupuesto para la aplicación y ejecución del estudio de seguridad y salud deberá cuantificar el conjunto de gastos previstos, tanto por lo que se refiere a la suma total como a la valoración unitaria de elementos, con referencia al cuadro de precios sobre el que se calcula. Sólo podrán figurar partidas alzadas en los casos de elementos u operaciones de difícil previsión.

Las mediciones, calidades y valoración recogidas en el presupuesto del estudio de seguridad y salud podrán ser modificadas o sustituidas por alternativas propuestas por el contratista en el plan de seguridad y salud a que se refiere el artículo 7, previa justificación técnica debidamente motivada, siempre que ello no suponga disminución del importe total, ni de los niveles de protección contenidos en el estudio. A estos efectos, el presupuesto del estudio de seguridad y salud deberá ir incorporado al presupuesto general de la obra como un capítulo más del mismo.

No se incluirán en el presupuesto del estudio de seguridad y salud los costes exigidos por la correcta ejecución profesional de los trabajos, conforme a las normas reglamentarias en vigor y los criterios técnicos generalmente admitidos, emanados de organismos especializados.

5. El estudio de seguridad y salud a que se refieren los apartados anteriores deberá tener en cuenta, en su caso, cualquier tipo de actividad que se lleve a cabo en la obra, debiendo estar localizadas e identificadas las zonas en las que se presten trabajos incluidos en uno o varios de los apartados del anexo II, así como sus correspondientes medidas específicas.

6. En todo caso, en el estudio de seguridad y salud se contemplarán también las previsiones y las informaciones útiles para efectuar en su día, en las debidas condiciones de seguridad y salud, los previsibles trabajos posteriores».

En sus comentarios al art.5 RD 1627/1997, la Guía Técnica explica detalladamente el contenido y alcance de sus diferentes apartados, así como el significado de los términos y expresiones utilizados en el mismo, de modo que la lectura de la Guía resulta imprescindible para la adecuada comprensión e interpretación de este precepto y, consecuentemente, para su correcta aplicación.

2.3. Contenido del estudio básico de seguridad y salud

Conforme a lo establecido en el art.6 RD 1627/1997: «1. El estudio básico de seguridad y salud (...) será elaborado por el técnico competente designado por el promotor. Cuando deba existir un coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto de obra, le corresponderá a éste elaborar o hacer que se elabore bajo su responsabilidad, dicho estudio.

2. El estudio básico deberá precisar las normas de seguridad y salud aplicables a la obra. A tal efecto deberá contemplar la identificación de los riesgos laborales que puedan ser evitados, indicando las medidas técnicas necesarias para ello: relación de los riesgos laborales que no puedan eliminarse conforme a lo señalado anteriormente, especificando las medidas preventivas y protecciones técnicas tendentes a controlar y reducir dichos riesgos y valorando su eficacia, en especial cuando se propongan medidas alternativas. En su caso, tendrá en cuenta cualquier otro tipo de actividad que se lleve a cabo en la misma, y contendrá medidas específicas relativas a los trabajos incluidos en uno o varios de los apartados del anexo II».

A diferencia del estudio, el estudio básico se configura por el art.5 RD 1627/1997 como un documento exclusivamente descriptivo. Ello no obstante, si el redactor del estudio básico lo considera oportuno podrá anexar documentación gráfica complementaria.

3. Obligación de designar un coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra

También en relación con las obras incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997, el art.3.2 de dicha norma dispone que «cuando en la ejecución de la obra intervenga más de una empresa, o una empresa y trabajadores autónomos o diversos trabajadores autónomos, el promotor, antes del inicio de los trabajos o tan pronto como se constate dicha circunstancia, designará un coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra».

3.1. Coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra: concepto y requisitos

El art.2.1.f) del Real Decreto 1627/1997, define al coordinador en materia de seguridad y de salud durante la ejecución de la obra como «el técnico competente integrado en la dirección facultativa, designado por el promotor para llevar a cabo las tareas que se mencionan en el artículo 9».

En cuanto a los requisitos para el desarrollo de las funciones de coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elaboración del proyecto de obra, según la Guía Técnica [comentarios al art.2.1.e) y f) RD 1627/1997] se considera «técnico competente» aquella persona que posee titulaciones académicas y profesionales habilitantes así como conocimientos en actividades de construcción y de prevención de riesgos laborales acordes con las funciones a desempeñar según el RD 1627/1997.

A este respecto, la disposición adicional cuarta de la LOE señala que «las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para desempeñar la función de coordinador de seguridad y salud en obras de edificación, durante la elaboración del proyecto y la ejecución de la obra, serán las de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, de acuerdo con sus competencias y especialidades».

Para las obras de construcción excluidas del ámbito de aplicación de la LOE, así como para las obras de ingeniería civil, a los efectos de delimitar la figura de técnico competente, cabe interpretar que las titulaciones académicas y profesionales que habilitan para desempeñar las funciones de coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto y la ejecución de este tipo de obras serán las que estén facultadas, con arreglo a las competencias propias de sus específicas titulaciones, para proyectar y dirigir dichas obras a la vista de las disposiciones legales vigentes para cada profesión.

Con independencia de la posesión de la titulación académicas y profesional habilitante, la Guía Técnica considera fundamental que el coordinador (técnico competente) tenga una formación adecuada en el campo de la prevención de riesgos laborales aplicable a las obras de construcción, si bien la propia Guía se encarga de aclarar que los contenidos de la formación preventiva que es recomendable adquirir para ejercer las funciones de técnico competente -sea como coordinador de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto o como coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra- no son exactamente los especificados en los programas formativos que se establecen en los anexos IV, V y VI del RD 39/1997, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, para el desempeño de funciones preventivas de nivel básico, intermedio y superior, respectivamente, sino que deben adecuarse a los cometidos que se determinan en el RD 1627/1997 para el citado técnico competente.

En su apéndice 2, la Guía Técnica establece el contenido mínimo del programa de formación propuesto para ser cursado por el profesional que vaya a ejercer las funciones de coordinador en materia de seguridad y salud tanto durante la elaboración del proyecto de obra, como durante la ejecución de la misma.

3.1.1. Las titulaciones de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico ¿habilitan a quienes las poseen para ser coordinadores de seguridad y salud en cualquier obra de construcción?

Si bien la Ley 38/1999, Ordenadora de la Edificación, permite la intervención como proyectista, director de obra y director de ejecución de la obra en el proceso de edificación a las personas que estén en posesión de la titulación académica y profesional de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico «según corresponda» [art.10.2.a), 12.3.a) y 13.2.a)], la propia Ley 38/1999 establece en estos mismos preceptos una reserva de competencia en favor de los Arquitectos y Arquitectos técnicos respecto de determinadas obras de edificación.

El Art.2.1 de la Ley 38/1999, al delimitar su ámbito de aplicación establece que «esta ley es de aplicación al proceso de la edificación, entendiendo por tal la acción y el resultado de construir un edificio de carácter permanente, público o privado, cuyo uso principal esté comprendido en los siguientes grupos:

a) Administrativo, sanitario, religioso, residencial en todas sus formas, docente y cultural.

b) Aeronáutico; agropecuario; de la energía; de la hidráulica; minero; de telecomunicaciones (referido a la ingeniería de las telecomunicaciones); del transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo; forestal; industrial; naval; de la ingeniería de saneamiento e higiene, y accesorio a las obras de ingeniería y su explotación.

c) Todas las demás edificaciones cuyos usos no estén expresamente relacionados con los grupos anteriores».

Pues bien, en relación con la titulación académica y profesional habilitante para realizar las funciones de proyectista, director de obra y director de ejecución de la obra, la Ley 38/1999 distingue los siguientes supuestos:

- Cuando el proyecto o las obras a realizar tengan por objeto la construcción de edificios para los usos indicados en el grupo a) del apartado 1 del artículo 2, la titulación académica y profesional habilitante para intervenir como proyectista o director de obra será la de arquitecto [art.10.2.a) y 12.3.a)], mientras que para intervenir como director de ejecución de la obra, la titulación académica y profesional habilitante será la de arquitecto técnico, siendo ésta última, asimismo, la titulación habilitante para intervenir como director de ejecución de la obra para las obras del grupo b) del art.2.1 que fueran dirigidas por arquitecto [art.13.2.a)].

- Cuando el proyecto o las obras a realizar tengan por objeto la construcción de edificios para los usos indicados en los grupos b) y c) del apartado 1 del artículo 2, la titulación académica y profesional habilitante para intervenir como proyectista o director de obra será, en el grupo b), la de ingeniero, ingeniero técnico o arquitecto, y en el grupo c), la de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, y vendrá determinada por las disposiciones legales vigentes para cada profesión, de acuerdo con sus especialidades y competencias específicas [art.10.2.a) y 12.3.a)], mientras que para intervenir como director de ejecución de la obra, la titulación académica y profesional habilitante será la de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico (salvo para las obras del grupo b) del art.2.1 dirigidas por arquitecto).

La Ley 38/1999, Ordenadora de la Edificación, sin embargo, no contempla las figuras preventivas del coordinador de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto y durante la ejecución de la obra, salvo para establecer en su disposición adicional cuarta las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para desempeñar dichas funciones, y ello por cuanto que el art.1.2 de la citada Ley dispone expresamente que «las obligaciones y responsabilidades relativas a la prevención de riesgos laborales en las obras de edificación se regirán por su legislación específica».

A su vez, aunque la legislación específica -en este caso el Real Decreto 1627/1997- guarda silencio sobre la cuestión, ello no significa que las funciones de coordinador de seguridad puedan ser ejercidas indistintamente en cualquier tipo de obra por profesionales que cuenten con la titulación de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, puesto que la disposición adicional cuarta de la Ley 38/1999 -que es una norma laboral conforme al art.1 LPRL- establece en su inciso final que las titulaciones habilitantes que relaciona para el ejercicio de las funciones de coordinador de seguridad lo serán, «de acuerdo con sus competencias y especialidades», lo que supone una acotación o límite a su habilitación.

La Administración Laboral, ha mantenido un criterio restrictivo en cuanto a la posibilidad de que cualquiera de los técnicos relacionados en la disposición adicional cuarta LOE sea coordinador de seguridad en cualquier tipo de obra. En concreto, la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social al contestar mediante escrito de fecha 15-6-2007 a una consulta sobre las titulaciones académicas o requisitos que deben poseer los técnicos para poder ser designados coordinadores de seguridad en las obras de construcción, concluye que dicha titulación deberá ser la de arquitecto o arquitecto técnico cuando se trate de las edificaciones recogidas en el art.2.1.a) LOE.

Más ambiguo parece resultar el criterio que mantiene la Dirección General de Empleo al informar con fecha 22-11-2012 sobre una consulta relativa a la titulación habilitante para poder actuar como coordinador de seguridad y salud, si bien una lectura detenida del informe permite llegara a la misma conclusión restrictiva mantenida por la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en su escrito de 15-6-2007.

En esta segunda consulta, la Dirección General de Empleo considera que el Real Decreto 1627/1997 deja amplias facultades al promotor en cuanto a la designación del coordinador en materia de seguridad y salud, al no especificar dicha norma las condiciones requeridas (titulación específica y formación preventiva mínima) para ser considerado «técnico competente», sin perjuicio de lo cual, éstos deberán reunir una serie de requisitos.

En el caso del coordinador en la fase de proyecto no resultaría razonable que la función de coordinador pudiera ser asumida por alguien que no reúna los requisitos para ser proyectista, quien obviamente debe conocer el proceso constructivo. Respecto al coordinador en fase de ejecución, el citado Real Decreto establece como condición que esté integrado en la dirección facultativa, para lo cual debe contar con una titulación académica específica que se lo permita, y sin que el mismo entre a considerar cuál debe ser dicha titulación, resultando obligada la remisión a la disposición adicional cuarta de la LOE en cuanto a las titulaciones habilitantes requeridas para el desempeño de las funciones de coordinador de seguridad y salud en fase de elaboración del proyecto y en fase de ejecución de la obra en las obras de edificación previstas en el art.2.1.a) LOE (edificios destinados a uso administrativo, sanitario, religioso, residencial en todas su formas, docente y cultural, reservados a los arquitectos y arquitectos técnicos).

A su vez, para las obras de construcción excluidas del ámbito de aplicación de la LOE, así como para las obras de ingeniería civil, a los efectos de delimitar la figura de técnico competente, cabe interpretar que las titulaciones académicas y profesionales que habilitan para desempeñar las funciones de coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto y la ejecución de este tipo de obras serán las que estén facultadas, con arreglo a las competencias propias de sus específicas titulaciones, para proyectar y dirigir dichas obras a la vista de las disposiciones legales vigentes para cada profesión.

3.2. Designación del coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra

Al igual que ocurre con el coordinador en materia de seguridad y salud durante la elaboración de proyecto, la obligación de designar al coordinador en materia de seguridad y salud durante la durante la ejecución de la obra incumbe legalmente al promotor y, en consecuencia, éste no puede delegar ni transmitir dicha obligación al contratista ni a ningún otro sujeto interviniente en la obra, respecto de los cuales debe tener plena independencia al quedar sujetos todos ellos a su actividad de vigilancia y supervisión, resultando por tanto necesaria para garantizar que el coordinador desempeñe sus funciones con imparcialidad y eficacia. Sin duda, esa necesaria independencia desaparecería o se vería gravemente comprometida si el coordinador fuese designado y pagado por el contratista, sin perjuicio además de constituir infracción sancionable imputable al promotor por falta de designación del coordinador.

El art.3.3 RD 1627/1997 expresamente admite que la designación de los coordinadores en materia de seguridad y salud durante la elaboración de proyecto de obra y durante la ejecución de la obra puedan recaer en la misma persona.

De la designación de este coordinador quedará constancia, por un lado, en la comunicación de apertura del centro de trabajo efectuada por el o los contratistas de la obra (art.2.2 Orden TIN/1071/2010, de 7 de abril, sobre los requisitos y datos que deben reunir las comunicaciones de apertura de centros de trabajo), y por otro, en el libro de subcontratación de la obra, al tener que figurar el nombre del coordinador de seguridad en fase de ejecución entre los datos identificativos de la obra.

Tal y como se especifica en el art.3.2 RD 1627/1997, no es obligada la designación de coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra si en la misma interviene una sola empresa (contratista único o unión temporal de empresas que ejecuta directamente la obra con trabajadores propios), o bien un solo trabajador autónomo (si bien es difícil pensar que un único trabajador autónomo pueda por sí solo ejecutar una obra en su totalidad. Ello no obstante, si la ejecución de la obra comienza con la intervención de una única empresa o trabajador autónomo (porque así se había previsto), pero durante el proceso de ejecución se decide la intervención de otra empresa o trabajador autónomo adicional, cuando se produzca este hecho deberá nombrarse un coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra [Comentarios de la Guía Técnica al art.3.2 RD 1627/1997].

Las funciones de coordinación pueden ser contratadas con entidades empresariales que presten el referido servicio y que cuenten con una dotación de medios personales con titulación habilitante para asumir las funciones y obligaciones propias de dicha figura preventiva. En tal caso, los técnicos que posean estas titulaciones habilitantes serán los que formalmente figuren como coordinadores y asuman de modo más directo las funciones y obligaciones de coordinación dentro de la estructura organizativa de dichas empresas, debiendo además garantizar que las mismas sean correctamente atendidas (consulta de 14-9-2006 de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre diversas cuestiones relativas a la coordinación de seguridad y salud en la fase de ejecución en obras de edificación).

Según esa misma consulta, tampoco existe obstáculo normativo para que el coordinador de seguridad y salud en fase de ejecución de obra pueda formar parte de la empresa promotora, en calidad de socio, administrador o trabajador, o incluso para que pueda formar parte de la empresa contratista de la obra, que a la vez forma grupo empresarial con la primera. En todo caso, la designación se realizará por el promotor y, una vez que la acepte, el coordinador sólo responderá frente al promotor del correcto desempeño de sus funciones.

En este sentido la Guía Técnica destaca que el nombramiento del coordinador de seguridad y salud en una obligación exclusiva del promotor, con el fin de garantizar su independencia respecto de los contratistas y subcontratistas, y que por ello, no es conforme con la finalidad y espíritu de la norma que sea el contratista quien proponga al promotor la designación de tal coordinador y menos aún que los honorarios profesionales del coordinador se abonen con cargo al contratista (comentario al art.3.2. RD 1627/1997)

Por lo que respecta a la posibilidad o no de existencia de varios coordinadores de seguridad y salud durante la ejecución en la obra designados simultáneamente y que ejerzan sus funciones de forma simultánea, alternativa o sucesiva, la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (consulta de 24-3-2009 sobre la referida cuestión) admite tal posibilidad sin necesidad de que éste justificada por la concurrencia de circunstancias tales como la especial complejidad de la obra, su extensión u otra circunstancia similar.

Para el referido Centro Directivo lo prioritario es la consecución de una coordinación real y efectiva entre los diferentes empresarios concurrentes en una obra de construcción. Si por sus especiales características (p. ej. obras de gran complejidad) el promotor entiende necesaria la designación de varios coordinadores de seguridad y salud durante la ejecución en la obra, no hay impedimento normativo alguno para ello, como tampoco existe impedimento alguno en el caso de obras de construcción que no posean dichas características.

3.3. Designación del coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra en las obras de construcción que carecen de proyecto de ejecución

El Real Decreto 1627/1997, incluye en su ámbito de aplicación a cualquier obra de construcción, con independencia de su tamaño o duración, y de que sea o no legalmente exigible un proyecto de ejecución, si bien no todas las obligaciones que se establecen en dicha norma alcanzan a todo tipo de obras.

El criterio inicial tras la publicación del RD 1627/1997 en torno a la cuestión de la obligatoriedad de designar coordinador en las obras sin proyecto, fue que la designación de coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra únicamente podía exigirse cuando la obra contase con proyecto de ejecución.

Sin embargo, tras la entrada en vigor del Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 LPRL, en materia de coordinación de actividades empresariales, la Dirección General de Trabajo, fijó un nuevo criterio al considerar que en cualquier tipo de obra, venga o no normativamente obligada a contar con proyecto, existe la obligación legal de que el promotor designe un coordinador en materia de seguridad y salud durante su ejecución, siempre que en la misma intervenga más de una empresa, o una empresa y trabajadores autónomos o diversos trabajadores autónomos (consulta de 17-10-2008, sobre designación de coordinadores en obras sin proyecto).

El Real Decreto 171/2004 obliga al establecimiento de determinados medios de coordinación entre los que se incluye la designación de una o más personas encargadas de la coordinación de las actividades preventivas, y su disposición adicional, relativa a la aplicación del real decreto en las obras de construcción, especifica que los medios de coordinación serán los establecidos en el Real Decreto 1627/1997, siendo el medio previsto en dicha norma la designación de coordinador durante la ejecución de la obra, tenga ésta o no la obligación de contar con proyecto.

Siguiendo la argumentación del citado centro directivo, carecería de toda lógica que, tras la aprobación de una norma específica sobre coordinación de actividades empresariales, con un artículo 13 donde se especifican las condiciones necesarias para la designación de un coordinador de actividades preventivas, una obra de construcción de cierta envergadura, en la que intervengan varias empresas, no requiriese la designación de coordinador durante la ejecución de la obra por el hecho de que la misma no cuente con proyecto y, por tanto, con dirección facultativa.

Resultaría así paradójico, que la remisión del Real Decreto 171/2004 al Real Decreto 1627/1997 en materia de coordinación, tuviera como consecuencia que las obras de construcción sin proyecto fueran los únicos centros de trabajo en los que, interviniendo varias empresas, no existieran medios de coordinación.

Para la Dirección General de Trabajo, esta interpretación tampoco entra en contradicción con lo dispuesto en el Real Decreto 1627/1997, porque éste se aplica a todo tipo de obras (con o sin proyecto) y, en realidad, la base de la definición de coordinador es que éste sea un técnico competente, que deberá estar integrado en la dirección facultativa, si ésta existe, pero sin que pueda supeditarse la obligatoriedad de la designación del coordinador a la circunstancia de que exista dirección facultativa. Una cosa es que, si hay dirección facultativa, el coordinador deba integrarse en ella, y otra bien distinta, que la ausencia de dirección facultativa tenga como consecuencia la falta de designación de coordinador en los casos en que la norma prevé la existencia de esa figura.

Otro argumento adicional a favor de la designación de coordinador es, que el art.3.2 del Real Decreto 1627/1997 a la hora de determinar cuándo ha de exigirse coordinador no distingue en ningún momento entre obras con o sin proyecto, condicionando únicamente su exigencia a la circunstancia de que en la ejecución de la obra intervenga más de una empresa, o una empresa y trabajadores autónomos o diversos trabajadores autónomos (consulta de la dirección General de Trabajo de 14-6-2011).

El criterio mantenido por la Dirección General de Trabajo, ha sido refrendado por la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 7 de octubre de 2010 (cuestión prejudicial C-224/09, Caso Nassbaumer) sobre la disconformidad de una norma italiana con la Directiva 92/57/CEE, del Consejo, de 24 de junio, por la que se establecen las disposiciones mínimas en materia de seguridad y salud en obras de construcción temporales o móviles. En dicha sentencia, el TJUE deja claro que el artículo 3.1 de la Directiva exige que en una obra en la que estén presentes varias empresas se designe siempre a un coordinador en materia de seguridad y de salud durante la elaboración del proyecto de la obra o, en cualquier caso, antes de la ejecución de los trabajos, y ello con independencia de que no se requiera licencia de obra por ser ésta de pequeña importancia.

3.4. Responsabilidad del promotor por la actuación de los coordinadores

Tras imponer al promotor la obligación de designar al coordinador de seguridad y salud durante la elaboración del proyecto y/o durante la ejecución de la obra cuando se den las condiciones previstas en los apartados 1 y 2 del art.3 del Real decreto 1627/1997, este mismo precepto establece en su número 4 que «la designación de los coordinadores no eximirá al promotor de sus responsabilidades».

Como posteriormente se analizará al estudiar las infracciones imputables al promotor, la coordinación de seguridad y salud es una obligación de resultado que se impone legalmente al promotor y de cuya efectiva consecución éste responde directa y personalmente. A su vez, el coordinador de seguridad y salud es el medio o instrumento del que necesariamente debe servirse el promotor para lograr ese resultado y cumplir adecuadamente su obligación de coordinación, si bien el incumplimiento o incorrecto desarrollo de sus funciones por parte del coordinador no exime de responsabilidad al promotor, el cual no puede liberarse de la misma trasladándola al coordinador; todo ello sin perjuicio de la responsabilidad que el promotor pueda exigir al coordinador en el ámbito de la relación interna existente entre ambos.

La designación de un coordinador de seguridad durante la ejecución de la obra y la elaboración de un estudio de seguridad por medio de técnico competente no son sino obligaciones instrumentales que el Real Decreto 1627/1997 impone de forma directa y específica al promotor para hacer efectiva esa obligación de resultado que es la coordinación. En consecuencia, cuando los coordinadores desarrollan las funciones que tienen normativamente atribuidas (art.5.1, 8 y 9 RD 1627/1997) lo hacen como meros delegados o comisionados del promotor para la coordinación de las actividades preventivas de las diferentes empresas intervinientes en la obra, por más que realicen su actividad con un amplio margen de autonomía e independencia técnicas, dada su cualificación.

Si en uso de ese amplio margen de autonomía el coordinador incumple o cumple defectuosamente sus funciones, y como consecuencia de ello se produce una falta real de coordinación preventiva, el responsable de la misma en el orden administrativo sancionador (LISOS) será el promotor y no el coordinador.

4. Informar e instruir sobre los riesgos derivados de la ejecución de la obra y su prevención a las empresas intervinientes en la obra y, en general, coordinar las actividades de la obra desde el punto de vista preventivo a través del coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra

El Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el art.24 LPRL en materia de coordinación de actividades empresariales, no es aplicable a las obras de construcción incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto 1627/1997, sino que éstas, conforme a la disposición adicional primera RD 171/2004, «se regirán por lo establecido en el citado real decreto (RD1627/1997). A los efectos de lo establecido en este real decreto (RD 171/2004), se tendrá en cuenta lo siguiente:

a) La información del artículo 7 se entenderá cumplida por el promotor mediante el estudio de seguridad y salud o el estudio básico, en los términos establecidos en los artículos 5 y 6 del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre.

Las instrucciones del artículo 8 se entenderán cumplidas por el promotor mediante las impartidas por el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, cuando tal figura exista; en otro caso, serán impartidas por la dirección facultativa.

(...)

c) Los medios de coordinación en el sector de la construcción serán los establecidos en Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, (...)»

Conforme a lo establecido en los art.7 y 8 del Real Decreto 171/2004, el empresario titular del centro de trabajo, deberá informar y dar instrucciones a los otros empresarios concurrentes sobre los riesgos propios del centro de trabajo que puedan afectar a las actividades por ellos desarrolladas, las medidas referidas a la prevención de tales riesgos y las medidas de emergencia que se deben aplicar. De este modo, en virtud de la disposición adicional primera del citado Real Decreto, el promotor asume en las obras de construcción las obligaciones de información e instrucción que corresponden al empresario titular del centro de trabajo en los restantes sectores de actividad.

5. Aprobar, a través de la dirección facultativa, en los supuestos permitidos y por causas fortuitas debidamente justificadas, la ampliación excepcional del tercer nivel de subcontratación a un nivel adicional

La ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el Sector de la Construcción, en su art.5.2 prohíbe: 1) al tercer subcontratista subcontratar los trabajos que hubiera contratado con otro subcontratista o trabajador autónomo [art.5.2.d)]; 2) al trabajador autónomo -cualquiera que sea su nivel de subcontratación- subcontratar los trabajos a él encomendados, ni a otras empresas subcontratistas ni a otros trabajadores autónomos [art.5.2.e)], y 3) a los subcontratistas cuya organización productiva puesta en uso en la obra consista fundamentalmente en la aportación de mano de obra -entendiéndose por tal la que, para la realización de la actividad contratada no utiliza más equipos de trabajo propios que las herramientas manuales, incluidas las motorizadas portátiles, aunque cuenten con el apoyo de otros equipos de trabajo distintos de los señalados, siempre que éstos pertenezcan a otras empresas, contratistas o subcontratistas, de la obra- subcontratar con otro subcontratista o trabajador autónomo en inferior nivel, cualquiera que sea el nivel que dicho «subcontratista intensivo de mano de obra» ocupe en la cadena de subcontratación [art.5.2.f)].

No obstante la prohibición de superar el tercer nivel de subcontratación establecida con carácter general en el art.5.2.d), cuando en casos fortuitos debidamente justificados, por exigencias de especialización de los trabajos, complicaciones técnicas de la producción o circunstancias de fuerza mayor por las que puedan atravesar los agentes que intervienen en la obra, fuera necesario, a juicio de la dirección facultativa, la contratación de alguna parte de la obra con terceros, excepcionalmente se podrá extender la subcontratación establecida en el apartado anterior en un nivel adicional, siempre que se haga constar por la dirección facultativa su aprobación previa y la causa o causas motivadoras de la misma en el Libro de Subcontratación habilitado para la obra de que se trate (art.5.3 Ley 32/2006). En ningún caso se aplicará la referida ampliación excepcional de la subcontratación en los supuestos de trabajadores autónomos y subcontratistas aportadores intensivos de mano de obra -cualquiera que sea el nivel de subcontratación de ocupen unos y otros- salvo que la circunstancia motivadora sea la de fuerza mayor.

V. INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS ESPECÍFICAS DEL PROMOTOR EN MATERIA DE PREVENCION DE RIESGOS LABORALES

1. Tipos infractores

El incumplimiento por el promotor de las obligaciones examinadas en el apartado IV precedente se encuentra tipificado como infracción administrativa imputable a dicho sujeto responsable en el Capítulo II del texto refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto, bien como infracción grave (art.12), o como infracción muy grave (art.13).

Para analizar las distintas infracciones seguiremos el mismo orden en el que fueron examinadas cada una de las obligaciones cuyo incumplimiento constituye la respectiva infracción.

1.1. Falta de designación de coordinadores de seguridad

El art.12.24.a) LISOS tipifica como infracción grave del promotor «no designar los coordinadores en materia de seguridad y salud cuando ello sea preceptivo».

Conforme a lo dispuesto en el art.3 del Real Decreto 1627/1997, la designación de coordinador de seguridad y salud durante las fases de proyecto y ejecución de las obras será preceptiva cuando en la elaboración del proyecto intervengan varios proyectistas, o cuando en la ejecución de la obra intervenga más de una empresa, o una empresa y trabajadores autónomos o diversos trabajadores autónomos, respectivamente.

Si la obra se realiza desde el principio por varias empresas y/o trabajadores autónomos o si se ha previsto inicialmente esta circunstancia al calcular el volumen de mano de obra estimada en orden a determinar la obligatoriedad de la elaboración de un estudio de seguridad y salud o de un estudio básico, el promotor deberá designar al coordinador desde el comienzo de la obra. Por el contrario, si la referida circunstancia surge durante la ejecución de la obra, la obligación de designar coordinador se producirá tan pronto como se constate la concurrencia empresarial por el promotor, de modo que no cabrá imputarle infracción por falta de designación cuando, interviniendo varias empresas, no haya tenido conocimiento de esa circunstancia (TSJ Navarra 26-12-2002, JUR 2003/44108), siempre lógicamente que haya adoptado las medidas necesarias para poder conocerla tan pronto como concurra en la obra (p. ej., estableciendo la obligación del director de ejecución de la obra de comunicar al promotor el número e identidad de las empresas autorizadas para acceder a la obra o cuya presencia se haya detectado con ocasión de las visitas de control realizadas a la misma).

El art.3 RD 1627/1997 no exige que la designación del coordinador se realice de forma determinada, pero deberá ser acreditada si lo requiere la Inspección de Trabajo (Juzgado Cont.-Adm. nº. 1 Cáceres 27-4-2007, JUR 2008/96664; TSJ Cantabria 31-10-2005, JUR 2005/272044), por lo que conviene formalizar el correspondiente documento que acredite la fecha de designación, la identidad del coordinador y la aceptación por éste del cargo (contrato de prestación de servicios u hoja de encargo suscrita por el profesional y el cliente en el modelo establecido por el colegio profesional correspondiente y visada por éste). No obstante lo anterior, al no exigirse una forma determinada, se admite como documento acreditativo de la designación el «Acta de Aprobación del Plan de Seguridad y Salud» de la obra, sin que sea necesaria la formalidad de la expedición de otro documento acreditativo del nombramiento (TSJ Navarra 15-3-2004, JUR 2004/140551).

El término designación alude al nombramiento real y efectivo del coordinador, de forma que si éste ha sido propuesto pero aún no ha aceptado el cargo por las razones que sean y la obra comienza, el promotor habrá cometido la infracción, ya que la existencia real de un coordinador de seguridad y salud en las obras de construcción no es una exigencia formal, sino que se trata de una medida fundamental de seguridad que requiere efectivamente que exista la figura del coordinador ejerciendo sus funciones cuando comienza la obra (TSJ Madrid 10-12-2009, JUR 2010/93409).

1.2. Falta de elaboración de estudio o elaboración de estudio que adolece de carencias o deficiencias relevantes y graves

El art.12.24.a) LISOS tipifica como infracción grave del promotor «incumplir la obligación de que se elabore el estudio o, en su caso, el estudio básico de seguridad y salud, cuando ello sea preceptivo, con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, o cuando tales estudios presenten deficiencias o carencias significativas y graves en relación con la seguridad y la salud en la obra».

La falta de elaboración de estudio sólo está justificada cuando en el proyecto de obra no se den ninguno de los supuestos previstos en el art.4.1 RD 1627/1997, de modo que se incurrirá en infracción cuando concurra cualquiera de esos supuestos y no se elabore el estudio o cuando, para evitar su elaboración, se alteren ficticiamente el presupuesto de ejecución por contrata, la duración o el volumen de mano de obra estimada.

En cuanto al contenido del estudio, para determinar su suficiencia y adecuación en relación con la seguridad y salud en la obra, además de verificar que el estudio contiene todos los documentos relacionados en el art.5.2 R.D 1627/1997 (memoria, pliego de condiciones particulares, planos, mediciones y presupuesto), podrán tenerse cuenta a título orientativo los criterios fijados por la Guía Técnica en sus comentarios al citado precepto y en las orientaciones generales que deben servir de base para la elaboración del estudio, recogidas en su Apéndice 4.

En definitiva, se trata de que el estudio de seguridad y salud, no solo respete la estructura formal establecida en el art.5.2 RD 1627/1997, sino que, además, dotando de contenido real a cada uno de los documentos mínimos que lo integran, realice un verdadero análisis de la específica problemática preventiva que plantea la ejecución del proyecto de obra del que forma parte. De ahí que el promotor incurra en la infracción tipificada en el art.12.24.b) LISOS, cuando el estudio se limita a relacionar de forma absolutamente genérica los diferentes riesgos profesionales que concurren en la ejecución de la obra, sin identificar o especificar las tareas o actividades del proceso constructivo generadoras de los mismos, así como los concretos riesgos generados por cada tarea y las medidas preventivas y protecciones técnicas tendentes a eliminar, reducir y/o controlar cada uno de esos riesgos

Así, se comete la infracción tipificada en el art.12.24.b) LISOS cuando el estudio no identifica los riesgos evitables y las medidas al efecto, ni evalúa la eficacia de las medidas preventivas que propone, relacionado de forma genérica riesgos susceptibles de actualizarse en cualquier fase de cualquier obra de edificación civil, sin adecuación a la obra concreta, y relacionando igualmente de forma genérica medidas preventivas y de protección individual, lo que aproxima el estudio de seguridad más a un manual genérico que a un estudio adaptado a las peculiares circunstancias de la obra en cuestión (TSJ Andalucía-Granada 24-11-2008, JUR 2009/60456).

Tampoco se entiende cumplida la obligación de elaboración del estudio de seguridad y salud en los términos previstos en el art.5 RD 1627/1997, cuando tratándose de una actividad consistente en montar una estructura metálica mediante punteo soldado de sus elementos, con tubos soldados de 11 metros de longitud y peso superior a 3.500 kg., dicha actividad no ha sido considerada preventivamente en el estudio de seguridad y salud, ni se han localizado e identificado en el mismo las zonas en que se que realizarían dicho trabajos, pese a tratarse de trabajos que implicaban riesgos especiales para la seguridad y salud (montaje de elementos prefabricados pesados) conforme al anexo II RD 1627/1997 (TSJ Castilla-La Mancha 30-1-2012, JUR 2012/59747).

1.3. No informar y/o no dar instrucciones preventivas a los empresarios intervinientes en la obra sobre los riesgos y su prevención

El art.12.24.c) LISOS tipifica como infracción grave del promotor, «no adoptar las medidas necesarias para garantizar, en la forma y con el alcance y contenido previstos en la normativa de prevención, que los empresarios que desarrollan actividades en la obra reciban la información y las instrucciones adecuadas sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia».

Conforme a lo establecido en la disposición adicional primera del Real Decreto 171/2004, la información sobre los riesgos derivados de la ejecución de la obra se entenderá cumplida por el promotor mediante el estudio de seguridad y salud o el estudio básico, en los términos establecidos en los art.5 y 6 del Real Decreto 1627/1997, mientras que las instrucciones para la prevención de dichos riesgos se entenderán cumplida por el promotor mediante las impartidas por el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra y, en su defecto, por la dirección facultativa.

Se comete esta infracción por el promotor cuando la obra presenta numerosas y graves deficiencias en materia de prevención de riesgos que muestran sin lugar a dudas que el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra no cumplía adecuadamente con sus funciones, pues de haberlo hecho necesariamente habría debido detectar tales deficiencias y ordenar su subsanación (TSJ Baleares 30-5-2005, La Ley 120533/2005; TSJ Asturias 30-12-2004, JUR 2006/5218).

1.4. Incumplimiento por los coordinadores de las obligaciones establecidas en el art.9 RD 1627/1997 por falta de presencia, dedicación o actividad en la obra

El art.12.24.d) LISOS tipifica como infracción grave del promotor «no cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud las obligaciones establecidas en el artículo 9 del Real Decreto 1627/1997 como consecuencia de su falta de presencia, dedicación o actividad en la obra».

Conforme a lo dispuesto en el art.9 RD 1627/1997, «el coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra deberá desarrollar las siguientes funciones:

a) Coordinar la aplicación de los principios generales de prevención y de seguridad:

1.º Al tomar las decisiones técnicas y de organización con el fin de planificar los distintos trabajos o fases de trabajo que vayan a desarrollarse simultánea o sucesivamente.

2.º Al estimar la duración requerida para la ejecución de estos distintos trabajos o fases de trabajo.

b) Coordinar las actividades de la obra para garantizar que los contratistas y, en su caso, los subcontratistas y los trabajadores autónomos apliquen de manera coherente y responsable los principios de la acción preventiva que se recogen en el artículo 15 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales durante la ejecución de la obra y, en particular, en las tareas o actividades a que se refiere el artículo 10 de este Real Decreto.

c) Aprobar el plan de seguridad y salud elaborado por el contratista y, en su caso, las modificaciones introducidas en el mismo. Conforme a lo dispuesto en el último párrafo del apartado 2 del artículo 7, la dirección facultativa asumirá esta función cuando no fuera necesaria la designación de coordinador.

d) Organizar la coordinación de actividades empresariales prevista en el artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

e) Coordinar las acciones y funciones de control de la aplicación correcta de los métodos de trabajo.

f) Adoptar las medidas necesarias para que sólo las personas autorizadas puedan acceder a la obra. La dirección facultativa asumirá esta función cuando no fuera necesaria la designación de coordinador.

El promotor no sólo está obligado a elaborar el estudio de seguridad sino que también está obligado a coordinar en materia preventiva las actividades realizadas por las diferentes empresas que intervienen en la fase de ejecución de obra. En este sentido, el cumplimiento de las obligaciones previstas en los apartados a), c), d) y e) del art.9 RD 1627/1997, exige la realización de labores de vigilancia y control por parte del coordinador de seguridad y salud, tanto para verificar la efectiva aplicación por los contratistas y subcontratistas de las medidas preventivas fijadas en el plan, como para detectar las posibles deficiencias en su contenido que sólo se pongan de manifiesto con ocasión de la ejecución material del proceso constructivo de la obra o que resulten de difícil detección al aprobarse el plan; aprobación que al ser previa al inicio de la obra se realiza básicamente a través del examen comparativo de ambos documentos (estudio y plan). Asimismo, a través de las labores de vigilancia y comprobación, el coordinador debe controlar las interacciones que puedan producirse entre los distintos trabajos u operaciones que vayan a desarrollarse simultánea o sucesivamente, estableciendo para ello el método de trabajo que evite la generación de riesgos adicionales por la concurrencia o sucesión de operaciones y exigiendo la aplicación correcta del mismo, especialmente cuando tales interacciones no hayan sido previstas y analizadas en el plan de seguridad por resultar de difícil previsión al tiempo de su elaboración y/o aprobación.

Por ello, además de elaborar el estudio de seguridad, el promotor debe designar al coordinador de seguridad durante la ejecución de la obra y a través de éste comprobar y vigilar que el contratista elabora el plan de seguridad en función de su propio sistema de ejecución de obra, pero respetando en cualquier caso las previsiones contenidas en el estudio y que, una vez comenzada la obra realmente se llevan a efectos las medidas previstas en el plan. De ahí que, como señala la sentencia del TSJ Cataluña 28-1-2009 (AS 2009/937), si el accidente de trabajo se hubiese producido por una cuestión menor, de carácter puntual y más directamente vinculada al día a día del proceso de ejecución de la obra, podría entenderse que el promotor no es responsable del mismo. Pero cuando el accidente se produce porque no se habían instalado los medios de protección colectiva frente al riesgo de caída, tal incumplimiento revela una deficiente supervisión por parte del promotor de la correcta ejecución del plan, pues si éste viene obligado a designar al coordinador para llevar a cabo dicha vigilancia o supervisión, es evidente que ha de apreciarse negligencia en su actuación cuando no se había detectado y corregido una deficiencia preventiva tan relevante como la que produjo el accidente.

También incumple sus obligaciones el coordinador de seguridad por falta de presencia, dedicación o actividad en la obra, en los siguientes supuestos:

- Coordinador de seguridad que primero aprueba sin reparos el plan de seguridad y salud elaborado por la empresa contratista de la obra, pese a que dicho plan no identifica, evalúa y fija las medidas preventivas para la actividad de montaje en obra de una pasarela formada por elementos metálicos prefabricados de considerable peso y dimensiones- que implica la ejecución de trabajos con riesgos especiales del anexo II RD 1627/1997- y que luego visita la obra la víspera de la producción de un accidente causado por falta de adopción de medidas preventivas especificas para la ejecución de esos trabajos, sin dar instrucción alguna en relación con las condiciones de ejecución de los mismos (TSJ Castilla-La Mancha 30-1-2012, JUR 2012/59747)

- Coordinador de seguridad de una obra en la que se constata por la Inspección de Trabajo la existencia de numerosas deficiencias en materia de prevención de riesgos laborales: las numerosas y graves deficiencias de que adolecía la obra, muestran sin lugar a dudas que el Coordinador de seguridad y salud designado por la Promotora, no cumplía con sus funciones de manera adecuada y, en consecuencia, que la empresa recurrente infringió los deberes de vigilancia e información a que, como promotora, venía obligada (TSJ Islas Baleares 30-5-2005, JUR 2005/148923).

- Coordinador de seguridad que todavía no había visitado la obra cuando, nueve días después de su comienzo, se produjo un grave accidente que provocó el fallecimiento de un trabajador y lesiones graves a otros durante la realización de un trabajo (vertido de hormigón para cimentación de pozos y solado de la nave) cuya operatoria no figuraba en el plan de seguridad y salud de la obra, habiendo intervenido hasta entonces cuatro empresas. Tales circunstancias evidencian la ausencia de una debida labor de coordinación por parte del promotor, al margen de la eventual responsabilidad personal del coordinador frente a quien le había contratado para desarrollar esa función (TSJ Aragón 14-2-2012, AS 2012/980).

En cuanto al alcance de la obligación de vigilancia del coordinador de seguridad y, por ende, del promotor que debe designarlo, la sentencia de la Audiencia Provincial de Almería de 20-12-2005 (JUR 2006/217035) declara que «el cometido de los coordinadores no acaba en la elaboración del estudio de seguridad y en la dación de instrucciones previas a las empresas que ha de coordinar, sino que se extiende a lo largo de la ejecución en una labor de control a pie de obra que ciertamente no exige una presencia física diaria y constante, pero sí un contacto frecuente con la obra para vigilar el efectivo cumplimiento de las medidas de prevención por parte de las empresas», de modo que «la responsabilidad (del coordinador) no sería sostenible si estuviéramos ante una infracción de las normas de prevención de riesgos puntual en el tiempo y ocurrida en un día concreto y determinado, pero parece claro que la carencia generalizada de medios de seguridad en la obra para prevenir los riesgos por el trabajo en altura que se detectó, no era por su entidad un fallo esporádico surgido en esa mañana en la que tuvo lugar la inspección».

Análogo criterio mantiene la sentencia de la Audiencia Provincial de Burgos de 15-12-2009 (JUR 2010/60589) al señalar que si bien el coordinador de seguridad tiene la obligación de comprobar que las medidas colectivas e individuales previstas en el plan de seguridad se cumplen, con obligación de comunicárselo a la constructora para su efectividad, e incluso de paralizar la obra hasta la corrección de las deficiencias de seguridad que pueda apreciar, «ello no debe implicar una comprobación diaria indiscriminada del cumplimiento de las previsiones del plan de seguridad, puesto que no lo exige la LPRL y el RD 1627/1997».

En definitiva, el coordinador de seguridad y salud de la obra deberá acudir a la obra con la frecuencia necesaria para desempeñar correctamente sus funciones de comprobación o vigilancia, lo cual dependerá de las características especificas de cada obra: tipo y volumen de obra, numero de empresas que intervienen en su ejecución (simultánea o sucesivamente), numero de trabajadores ocupados en la obra, complejidad y/o peligrosidad de las actividades a realizar, interacciones previsibles entre los diferentes trabajos que provoquen incompatibilidades de orden preventivo, etc. Estas mismas circunstancias servirán para determinar el tiempo de permanencia o presencia del coordinador en la obra durante cada visita, ya que, de la frecuencia y duración de las visitas, así como del cuidado y atención con el que despliegue su actividad de comprobación durante las mismas, dependerá la eficacia de su actuación.

1.4.1. Acreditación de la actividad de coordinación: el libro de incidencias

Conforme a lo establecido en el art.13 RD 1627/1997, en cada centro de trabajo existirá con fines de control y seguimiento del plan de seguridad y salud un libro de incidencias habilitado al efecto, que estará en poder del coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra y en el que éste -además de los restantes sujetos relacionados en dicho precepto- podrá hacer anotaciones relacionadas con los fines señalados.

La anotación en el libro de incidencias regulado en el art.13 del Real Decreto 1627/1997 es, si no el único, sí el principal medio del que dispone el coordinador para documentar sus actuaciones. Es cierto que en la práctica diaria de la visitas a las obras, lo coordinadores utilizan otro tipo de documentos o registros documentales (partes de visita, en hojas sueltas o encuadernadas, y libros de visita «no oficiales»), pero no es menos cierto, que tales documentos no ofrecen las garantías del libro de incidencias en cuanto a la fecha y contenido de la anotación y a su conocimiento por todos los sujetos interesados y/o afectados por la misma, así como sobre el carácter de la anotación (primera observación o reiteración de una observación anterior que debe ser remitida preceptivamente a la Inspección de Trabajo en plazo de 24 horas):

Por tanto, el libro de incidencias es el sistema documental que el coordinador debe utilizar con absoluta preferencia para registrar o dejar constancia de sus visitas a la obra, así como y del resultado de las mismas y, en definitiva, de su presencia, dedicación y actividad en la obra a efectos del diligente cumplimiento de sus funciones.

La falta de anotación en el libro de incidencia no constituye por sí sola infracción sancionable. Ahora bien, cuando la inspección de Trabajo comprueba la existencia en una obra de múltiples y graves deficiencias preventivas, deficiencias generalizadas y/o deficiencias continuadas o persistentes en el tiempo y el coordinador de seguridad de esa obra no ha efectuado anotación alguna en el libro de incidencias para su notificación y subsanación por el contratista afectado, tal falta de anotación constituye un claro indicio del incumplimiento de las funciones que tiene atribuidas, por falta de presencia, dedicación o actividad en la obra. Así, la sentencia del TSJ Andalucía-Granada 24-11-2008, JUR 2009/604565, destaca que la falta de utilización efectiva del libro de incidencias pese a las deficiencias advertidas por la Inspección, junto con la no celebración de reuniones de coordinación y la no plasmación en el libro de órdenes de ninguna que hiciera referencia a la corrección de las graves deficiencias advertidas, denota la ausencia de una actividad de coordinación efectiva y real (en el mismo sentido, TSJ Cataluña 27-4-2009, JUR 2009/410807).

Sin perjuicio de la conveniencia de utilizar el libro de incidencias por las razones señaladas, la actividad efectiva del coordinador también puede acreditarse mediante las actas de las reuniones que se celebren con las empresas intervinientes en la obra como medio de coordinación (actas en las que deberá figurar con el necesario detalle las cuestiones preventivas tratadas y que deberán estar firmadas por todos los asistentes), o bien mediante otro tipo de registros documentales que permitan dejar constancia de la actuación practicada y del conocimiento del resultado de la misma por las empresas afectadas, e incluso mediante la anotación en el libro de ordenes de la dirección facultativa -de la que forma parte el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra- si bien parece lógico que, disponiendo de un libro específicamente habilitado para efectuar anotaciones relacionadas con la buena marcha de la obra en materia preventiva, utilice el libro de incidencias y no el libro de órdenes, cuyo uso estaría reservado al resto de los técnicos integrantes de la dirección facultativa (en obras de edificación, director de la obra y director de ejecución de la obra).

1.5. Incumplimiento por los coordinadores de cualesquiera otras obligaciones normativas que tengan o puedan tener repercusión grave en relación con la seguridad y salud en la obra

El art.12.24.e) LISOS tipifica como infracción grave del promotor «no cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud las obligaciones, distintas de las citadas en los párrafos anteriores, establecidas en la normativa de prevención de riesgos laborales cuando tales incumplimientos tengan o puedan tener repercusión grave en relación con la seguridad y salud en la obra».

El promotor incurre en esta infracción cuando el coordinador aprueba el plan de seguridad elaborado por el contratista, pese a presentar carencias o deficiencias significativas y graves en relación con la seguridad y salud de la obra (falta de localización e identificación de las zonas en que se presten trabajos con riesgos especiales incluidos en el anexo II RD 1627/1997, así como de las medidas preventivas específicas para su control), sin efectuar reparo alguno ni requerir su subsanación (TSJ Castilla-La Mancha 30-1-2012, JUR 2012/59747).

A estos efectos, es preciso tener en cuenta que el plan de seguridad elaborado por el contratista debe tener un contenido real y adecuado a los riesgos específicos de los trabajadores de la obra, y asimismo deber estar adaptado a las características particulares de las actividades o los procedimientos desarrollados y del entorno de los puestos de trabajo, incurriendo en caso contrario aquél en la infracción tipificada como grave en el art.12.23.a) LISOS, lo que sucederá cuando el plan carece de contenido propio por ser una copia prácticamente idéntica del estudio (TSJ Murcia 23-1-2009, JUR 2009/286056), cuando el plan es genérico y no contempla las peculiaridades de cada fase de la obra en función del concreto sistema de ejecución empleado por el contratista (TSJ Madrid 19-10-2004, JUR 2005/53535) o cuando el plan no contempla la ejecución de un trabajo de montaje de estructura metálica que suponía riesgo grave de caída para los trabajadores (TSJ Aragón 19-4-2005, JUR 2005/198404). En consecuencia, cuando el coordinador de seguridad durante la ejecución de la obra apruebe un plan que adolezca de las referidas deficiencias, el promotor cometerá la infracción tipificada en el art.12.24.e) al aprobar un plan que no cumple los requisitos exigidos en el art.7.1 del Real Decreto 1627/1997.

Dado que el plan de seguridad debe ser aprobado con carácter previo al inicio de la obra, la aprobación de un plan que adolezca de graves deficiencias no puede tener encaje en el tipo infractor descrito en el art.12.24.d) LISOS, ya que, al no haber comenzado la ejecución física de la obra, no es posible ni exigible la presencia, dedicación o actividad del coordinador en la obra. Otra cosa distinta sería la aprobación de anejos o modificaciones del plan con posterioridad al inicio de la obra y en función del proceso de ejecución de la misma, de la evolución de los trabajos y de las posibles incidencias o modificaciones que puedan surgir (art.7.3 RD 1627/1997), ya que, en este caso, el conocimiento de la obra por parte del coordinador de seguridad que debe aprobar tales anejos o modificaciones resulta esencial para valorar la adecuación de los mismos a las circunstancias que exigen su elaboración y sólo a través de su presencia, dedicación y actividad en la obra puede el coordinador adquirir ese conocimiento de las medidas preventivas que la misma necesita en cada momento.

1.6. Permitir que, a través de la actuación de la dirección facultativa, se apruebe la ampliación excepcional de la cadena de subcontratación cuando manifiestamente no concurran las causas motivadoras de la misma

El art.art.12.29 LISOS tipifica como infracción grave del promotor en el ámbito de la Ley Reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción «permitir, a través de la actuación de la dirección facultativa, la aprobación de la ampliación excepcional de la cadena de subcontratación cuando manifiestamente no concurran las causas motivadoras de la misma previstas en dicha Ley, salvo que proceda su calificación como infracción muy grave». Esta última calificación procederá, de acuerdo con el art.13.17 LISOS, «cuando se trate de trabajos con riesgos especiales conforme a la regulación reglamentaria de los mismos para las obras de construcción».

De este modo, cometerá la infracción grave tipificada en el art.12.29 LISOS, el promotor de una obra cuya dirección facultativa apruebe la ampliación excepcional a un cuarto nivel de la cadena de subcontratación sin que concurra ninguna de las circunstancias justificativas previstas en el art.5.3 Ley 32/12006 (en casos fortuitos debidamente justificados, por exigencias de especialización de los trabajos, complicaciones técnicas de la producción o circunstancias de fuerza mayor), o cuando la ampliación a un nivel adicional se produzca respecto de trabajadores autónomos o subcontratistas intensivos de mano de obra (cualquiera que sea su nivel de subcontratación) y la causa justificativa no sea, exclusivamente, fuerza mayor.

Si los trabajos a que se refiere la aprobación injustificada de la ampliación excepcional de la cadena de subcontratación tienen la consideración de trabajos con riesgos especiales conforme a la regulación reglamentaria de los mismos para las obras de construcción (anexo II RD 1627/1997), la infracción imputable al promotor se calificará como muy grave (p.ej. si se trata de trabajos con riesgos especialmente graves de sepultamiento, hundimiento o caída de altura, por las particulares características de la actividad desarrollada, los procedimientos aplicados, o el entorno del puesto de trabajo).

1.7. No informar y/o no dar instrucciones preventivas a los empresarios intervinientes en la obra sobre los riesgos y su prevención, cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales

El art.13.8.a) LISOS tipifica como infracción muy grave: «no adoptar el promotor o el empresario titular del centro de trabajo, las medidas necesarias para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el mismo reciban la información y las instrucciones adecuadas, en la forma y con el contenido y alcance establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales».

Incurre en esta infracción el promotor de una obra de edificación en la que se ejecutaban trabajos de construcción de un forjado a escasa distancia de una línea eléctrica de alta tensión, cuya existencia y las posibles interferencias que pudieran producirse entre la grúa-torre instalada en la obra y la referida línea eléctrica no se contemplaba en el estudio de seguridad y salud de la obra, y sin que el coordinador de seguridad tampoco hubiese dado las instrucciones y realizado las actividades de coordinación necesarias para eliminar o controlar el referido riesgo, pese a que por tratarse de trabajos en la proximidad de líneas eléctricas de alta tensión tenían la consideración de trabajos que implican riesgos especiales para la seguridad y salud (TSJ Com. Valenciana 20-4-2010, JUR 2010/299365) y, consecuentemente, debían estar localizados e identificados en el estudio de seguridad, con especificación de las medidas preventivas que debían adoptarse para su control.

2. Fundamento de la responsabilidad del promotor en el orden administrativo sancionador

Aunque del tenor del art.9 del Real Decreto 1627/1997 pudiera parecer que la obligación de coordinación se impone normativamente al coordinador y no al promotor, tal conclusión debe ser inmediatamente descartada si se tiene en cuenta, por una parte, que la disposición adicional primera del RD 171/2004 impone al promotor el cumplimiento de las obligaciones de información e impartición de instrucciones sobre los riesgos de la obra y su prevención, a la vez que establece que dichas obligaciones se cumplan mediante el estudio de seguridad y las instrucciones impartidas por el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, y por otra parte, que el art.2 LISOS incluye al promotor como sujeto responsable del incumplimiento de las obligaciones que se deriven de la normativa de prevención de riesgos laborales, al tiempo que sus art.12 y 13 tipifican diversas infracciones por incumplimiento de una serie de obligaciones que competen al promotor, aun cuando deban ser cumplidas a través de un tercero designado por éste, como es el coordinador de seguridad.

El responsable de garantizar la coordinación en materia preventiva de las empresas que intervienen en la obra es el promotor, siendo la designación de los coordinadores de seguridad en fase de proyecto y de ejecución de obra y el ejercicio por éstos de sus respectivas funciones el instrumento previsto en la norma para que el promotor pueda dar cumplimiento efectivo a su obligación de coordinación, sin que la designación de ambas figuras preventivas le eximan de responsabilidad (art.3.4 RD 1627/1997), dado que los coordinadores ejercen su funciones por cuenta o encargo del promotor y bajo su dependencia, ya sea de tipo profesional si la vinculación entre ambos es civil o mercantil (arrendamiento de servicios) o laboral, si el coordinador es trabajador por cuenta ajena del promotor.

Por consiguiente, los coordinadores de seguridad no son sujetos responsables de infracciones administrativas por el incumplimiento de las funciones que les atribuye el RD 1627/1997, dado que el desarrollo de las mismas no es sino el medio por el que el promotor debe cumplir las obligaciones de coordinación que tiene encomendadas legalmente y que, básicamente, se centran en facilitar la información preventiva necesaria al contratista de la obra y en garantizar que dicha información se tiene en cuenta por éste al elaborar el plan de seguridad y que luego se aplica efectivamente en fase de ejecución de obra. El medio para facilitar la información es la elaboración del estudio, mientras que el medio para lograr su efectiva puesta en práctica es la aprobación del plan por el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, junto con la impartición de instrucciones para la subsanación de deficiencias preventivas y la vigilancia y exigencia del cumplimiento de las mismas por dicho coordinador.

Sentado que el deber de coordinación de actividades preventivas en las obras de construcción se impone legalmente al promotor, la responsabilidad de éste no puede agotarse con la designación de los técnicos competentes, entre ellos los coordinadores de seguridad, sino que debe asegurarse de que los mismos cumplen correctamente sus funciones, respondiendo de su incumplimiento (TSJ Castilla La Mancha 30-1-2012, JUR 2012/59747), puesto que dichas funciones son el medio del que debe servirse el promotor para su cumplir su propia obligación. Aunque el coordinador incumpla sus funciones, la responsabilidad de la actuación efectiva de coordinación corresponde al promotor, sin perjuicio de la posibilidad que éste tiene de exigirle posteriormente responsabilidad al coordinador, siendo el incumplimiento por parte del promotor el que integra el ilícito administrativo sancionable (TSJ Cataluña 27-4-2009, JUR 2009/410807). Si el promotor sancionado considera que tal responsabilidad tiene su origen en la actuación negligente de un tercero, ya sea de una tercera empresa (incluido un profesional autónomo) o de un empleado a su cargo, podrá derivar su responsabilidad al mismo, pero no puede obviar su propia responsabilidad por la simple vía de imputar su comportamiento a un tercero (TSJ Com. Valenciana 20-4-2010, JUR 2010/299365).

La responsabilidad administrativa directa y personal del promotor por la actuación efectiva de coordinación y la paralela exención de esa misma responsabilidad del coordinador de seguridad, se fundamenta en la situación de dependencia de este último respecto del promotor que lo ha designado, tanto si se trata de un trabajador vinculado laboralmente con el promotor, como si se trata de un trabajador perteneciente a una empresa dedicada a actividades de coordinación preventiva en obras de construcción o de un profesional libre dedicado a esa misma actividad que hubieran formalizado con el promotor un contrato civil o mercantil de prestación de servicios.

En el primer caso (trabajador del promotor), la dependencia del coordinador respecto del promotor será la dependencia laboral propia del contrato de trabajo, en virtud del cual, el empresario (en este caso el promotor) debe responder de los actos de sus empleados en el ejercicio de las funciones que éstos tienen encomendadas, bien por extralimitación o por ejercicio incorrecto, sin perjuicio de la posibilidad que tiene el promotor de exigirle responsabilidad personal por las transgresiones cometidas en el ámbito interno de la relación laboral (responsabilidad disciplinaria si esas trasgresiones son constitutivas de falta laboral).

En el segundo caso (trabajador al servicio de un empresa dedicada a la prestación de servicios de coordinación o profesional libre), la dependencia del coordinador respecto del promotor tendrá su origen en la relación contractual -civil o mercantil- concertada entre la empresa o el profesional prestador del servicio y el promotor, en virtud de la cual, éste encarga a aquéllos la prestación de un servicio consistente en el desarrollo de las funciones de coordinación de seguridad en fase de proyecto y/o en fase de ejecución de obra en los términos establecidos en los art.8 y 9 RD 1627/1997, a cambio de un precio, mientras que la empresa o el profesional se obligan a prestar dicho servicio con la diligencia exigible «según las reglas del arte o profesión». Si la empresa o el profesional incumplen la prestación a la que estaban contractualmente obligados, el promotor podrá exigirle responsabilidad por dicho incumplimiento en base a la relación contractual que mantienen, pero sin que ello le exima de responder por la falta de coordinación efectiva, ya que la conducta sancionable administrativamente es el incumplimiento por el promotor de las obligaciones de coordinación que la normativa de prevención de riesgos laborales le imponen personalmente a él y no a los coordinadores.

Al promotor no le basta con redactar el estudio, sino que, además, debe aprobar el plan de seguridad que elabora el contratista en aplicación de dicho estudio, así como supervisar y comprobar su correcta y efectiva aplicación posterior a través del coordinador de seguridad que designa el propio promotor, por lo que cuando en la obra existen deficiencias preventivas graves, múltiples y/o reiteradas, ha de apreciarse negligencia en su actuación por no haber detectado y corregido tales deficiencias (TSJ Cataluña 28-1-2009, AS 2009/937), respondiendo de esa actuación negligente el promotor por culpa «in eligendo», o incluso «in vigilando», basada en la designación de un coordinador descuidado o poco diligente, junto con la posterior ausencia de supervisión de la actividad desplegada por «su coordinador», para verificar que éste cumple adecuadamente sus funciones (p. ej. requiriéndole la presentación de informes o reportes periódicos sobre su presencia y actividad en la obra).

3. Sanciones

Las infracciones en materia de prevención de riesgos laborales imputables al promotor, una vez tipificadas conforme a lo dispuesto en los preceptos de la LISOS [artículos 12.24, 12.29, 13.8.a) y 13.17 LISOS] se sancionan:

1.- Las tipificadas como graves con multa, en su grado mínimo, de 2.046 a 8.195 euros; en su grado medio, de 8.196 a 20.490 euros; y en su grado máximo, de 20.491 a 40.985 euros.

2.- Las tipificadas como muy graves con multa, en su grado mínimo, de 40.986 a 163.955 euros; en su grado medio, de 163.956 a 409.890 euros; y en su grado máximo, de 409.891 a 819.780 euros.

Dichas sanciones podrán imponerse en los grados de mínimo, medio y máximo, atendiendo para su graduación a los siguientes criterios: a) La peligrosidad de las actividades desarrolladas en la empresa o centro de trabajo; b) El carácter permanente o transitorio de los riesgos inherentes a dichas actividades, c) La gravedad de los daños producidos o que hubieran podido producirse por la ausencia o deficiencia de las medidas preventivas necesarias, d) El número de trabajadores afectados; e) Las medidas de protección individual o colectiva adoptadas por el empresario y las instrucciones impartidas por éste en orden a la prevención de los riesgos; f) El incumplimiento de las advertencias o requerimientos previos a que se refiere el artículo 43 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

4. OTRAS RESPONSABILIDADES

4.1. Responsabilidad laboral: recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad

Cuando el promotor incurra en alguna de las infracciones tipificadas en la LISOS como graves o muy graves por el incumplimiento de sus obligaciones de coordinación en materia preventiva, y dicha infracción esté relacionada causalmente con un accidente de trabajo que afecte a cualquiera de los trabajadores ocupados en la obra por los contratistas o subcontratistas que intervengan en su ejecución, bien por ser la causa directa y exclusiva del mismo o, lo que es más frecuente, por concurrir con otros incumplimientos preventivos imputables a dichos contratistas o subcontratistas y contribuir conjunta y causalmente todos ellos a la producción del accidente, se impondrá al promotor el denominado recargo de prestaciones por falta de medidas de seguridad previsto el art 123 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad social aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (consistente en un porcentaje de un 30 a un 50 por 100 de incremento en todas las prestaciones económicas que tengan su causa en el accidente de trabajo, cuyo pago recaerá directamente sobre el empresario o empresarios infractores y no puede ser objeto de seguro alguno).

Si la infracción en materia de prevención de riesgos laborales cometida por el promotor se considera que es la causante exclusiva del accidente, el referido recargo se le impondrá como responsable directo y único del pago del mismo, mientras que si la infracción del promotor sólo es una de las varias infracciones que han contribuido a la producción del accidente y que sido cometidas por diferentes sujetos, el recargo se impondrá solidariamente a todos ellos, dado que sus respectivas infracciones están causalmente relacionadas con el accidente y todas ellas conjuntamente han contribuido a su causación (pluralidad de empresarios infractores).

4.2. Responsabilidad penal

Aunque la normativa de prevención de riesgos laborales impone el cumplimiento de las obligaciones de coordinación de actividades en la obra al promotor y no a los coordinadores de seguridad -los cuales parecen configurase legalmente como delegados del promotor para el cumplimiento de esas obligaciones a través del ejercicio de las funciones que esa misma normativa les atribuye (art.5.1. 7.2, 8 y 9 RD 1627/1997)- lo cierto es que resulta difícil encontrar sentencias del orden jurisdiccional penal, en las que figure como acusado el representante legal de la empresa promotora de la obra en los supuestos en que, habiendo designado coordinador, éste incumple o cumple deficientemente las funciones inherentes a su cargo y como consecuencia de ello el promotor incumple las obligaciones de coordinación que legalmente le competen (AP Tarragona 28-7-2011, JUR 2011/366376).

Por el contrario, son muy numerosas las sentencias del referido orden que condenan a los coordinadores de seguridad y salud durante la ejecución de la obra por el incumplimiento o cumplimiento defectuoso de las obligaciones legales que tienen asumidas en su condición de tales, al considerar que el cumplimiento efectivo de las diferentes obligaciones a cargo de esta figura preventiva (elaboración del estudio de seguridad, aprobación del plan de seguridad redactado por el contratista y vigilancia y control directo de la adecuación de las medidas preventivas adoptadas o que debieran adoptarse en fase de ejecución de obra) constituye uno de «los medios necesarios para que los trabajadores desempeñen su actividad con las medidas de seguridad e higiene adecuadas» y que, una vez designado por el promotor y aceptada su designación, quien está legalmente obligado a facilitar ese medio preventivo necesario es el coordinador de seguridad y salud durante la ejecución de la obra, integrando su omisión o defectuoso cumplimiento cualquiera de los tipos penales en los que la infracción de normas de prevención de riesgos laborales constituye la conducta punible, ya se trate del delito de riesgo del art.316 del Código Penal, de los delitos de resultado (muerte o lesiones del trabajador) previstos en los art.142 y 152, o de la falta de imprudencia con resultado de muerte o lesiones del art.621 del referido Código (AP Almería 20-12-2005, JUR 20065/217035; AP Murcia 10-4-2012, JUR 2012/157397, AP Madrid 21-3-2011, JUR 2011/166920; AP La Rioja 30-12-2010, ARP 20/419; AP Sevilla 18-5-2012, JUR 2012/302570).

Publicado: 27 de Noviembre de 2016