I. INTRODUCCIÓN

Los recursos administrativos se regulan con carácter general en la Ley 30/92, artículos 107 (LA LEY 3279/1992) y siguientes.

No obstante, hay que decir que en materia tributaria la Ley 58/03, general tributaria (LA LEY 1914/2003), contiene en sus artículos 222 y siguientes, conforme a la disposición adicional quinta de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992) y artículo 107-4 de la misma, una regulación específica en la materia, desarrollada por el Real decreto 520/05 (LA LEY 843/2005). Conforme a dicha regulación específica, en esta materia contra los tributos del Estado, incluyendo los cedidos por las Comunidades Autónomas (artículo 226), procederá agotar la vía económica administrativa, existiendo un recurso potestativo de reposición previo a dicha vía. Tengamos en cuenta que en el impuesto de bienes inmuebles y el impuesto de actividades económicas, los actos relativos a la gestión catastral y censal corresponden al Ministerio de economía y hacienda y no al ayuntamiento, y por tanto en ese caso procede la vía económica administrativa.

Una peculiaridad de la vía económico administrativa, artículos 240 y siguientes de la Ley 58/03 (LA LEY 1914/2003), es que cabe en ciertos casos recurso de alzada contra la previa decisión del tribunal económico administrativo regional. Como la Sentencia del Tribunal Constitucional 69/89 (LA LEY 1265/1989) dice que es inconstitucional exigir un doble recurso administrativo, el artículo 229-4 de la Ley 58/03 (LA LEY 1914/2003) prevé que en este caso se pueda presentar la reclamación directamente ante el tribunal económico administrativo central, que es el competente para conocer del recurso de alzada contra las decisiones de los tribunales regionales.

En el caso de los tributos autonómicos, serán las Comunidades autónomas las que regulen su propio sistema de recursos, si bien con sujeción al sistema de plazos y garantías que prevé la normativa estatal; y en el caso de los tributos locales habrá que estar al artículo 108 de la Ley 7/85 y al artículo 14 del decreto legislativo 2/2004, que regula el recurso de reposición; éste es con carácter general preceptivo, salvo en los grandes municipios del Título X de la Ley 7/85, donde dicho recurso tiene carácter potestativo en la medida en que el artículo 137 de dicha Ley ordena que en esos municipios del Título X exista un órgano municipal específico para resolver las reclamaciones económico administrativas; en este caso pues la reposición es potestativa y previa a esa vía económico administrativa (véase "Recurso de reposición (Derecho administrativo)").

II. CONCEPTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO

Los recursos administrativos son solicitudes presentadas ante la Administración a fin de que ésta deje sin efecto un acto administrativo previo. Si bien de hecho la Administración, en vía de recurso administrativo, puede dejar sin efecto un acto por motivos de oportunidad, ello será siempre con los límites del artículo 105-1 (esencialmente, que se trate de un acto de gravamen y que la revocación no sea contraria al interés general, al ordenamiento jurídico ni produzca resultados discriminatorios); es decir, si la administración deja sin efecto un acto por motivos de oportunidad estaremos ante la revocación del acto y no en puridad ante la estimación de un recurso. Y es que, por mucho que en ocasiones se haya sostenido otra cosa, un recurso administrativo sólo se puede basar en razones de legalidad y no en razones de oportunidad. El artículo 219 de la Ley 58/03 (LA LEY 1914/2003), en relación con los actos tributarios, es muy claro: el procedimiento de revocación se entiende siempre iniciado de oficio (aunque formalmente haya mediado la solicitud de un particular) y pasado el plazo máximo para resolver y notificar caduca; o lo que es lo mismo, no hay en puridad legitimación para pedir la revocación.

En suma, los recursos administrativos son procedimientos de revisión de los actos administrativos, iniciados a solicitud de un interesado o de quien ejercita la acción pública, en que la Administración ejercita una potestad revisora por motivos de legalidad exclusivamente.

Desde esta perspectiva, cabe preguntarse si la revisión de oficio se puede considerar como un recurso administrativo. Sí lo es en los casos en que se trata del ejercicio por un interesado (o por quien ejercita la acción pública) de la acción de nulidad contra actos administrativos; estaremos en ese caso ante un recurso administrativo, si bien calificable como extraordinario o si se prefiere como excepcional por ser viable contra actos firmes. En cambio, cuando se trata de un procedimiento de revisión de oficio iniciado por la propia Administración (como pasa siempre, por ejemplo, con la revisión de oficio de las disposiciones, que conforme al artículo 102-2 es un procedimiento que siempre se inicia de oficio; sin que en ese caso quepa la acción de nulidad), no estaremos ante un recurso administrativo, sino ante un procedimiento de revisión extraordinario o excepcional diferente de los recursos; hasta el punto es así que en este caso la falta de resolución y notificación en plazo origina la caducidad del procedimiento y no el silencio administrativo, que como veremos es lo que se produce en el caso de los recursos. Por cierto, la STS de 29 de octubre de 2003 indica que la revisión de oficio sólo es viable contra actos favorables; en cambio, la de 21 de octubre de 2008 dice que ello sí es viable; la de 15 de octubre de 2008 aclara que no son revisables de oficio los actos confirmados por sentencia, en el sentido clarificado expresamente por la LGT; y que matiza la doctrina de la STS de 21 de julio de 2003, relativa a un recurso administrativo de revisión.

Doctrinalmente se considera, así por ejemplo García de Enterría y Fernandez Rodríguez, que los recursos administrativos son manifestaciones de la autotutela administrativa reduplicada (una nueva decisión sobre una preexistente decisión ejecutoria). Pero son muy distintos los recursos obligatorios de los potestativos; los primeros, al ser una exigencia previa para el acceso a la tutela judicial, en cierto modo comportan la existencia de un privilegio administrativo, aunque la Sentencia 69/89, como hemos visto, sólo considera inconstitucional la exigencia de una doble vía de recurso; y aun cuando en ellos exista además una dimensión de garantía para el ciudadano. En cambio, los recursos potestativos tienen una función de garantía para el ciudadano pero no comportan un privilegio para la Administración.

III. OBJETO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Centrémonos en la regulación general de los mismos contenida en la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992). Pues bien, el objeto se regula en los artículos 107 y 109 de la misma, si bien el artículo 118 se refiere a los actos contra los que procede el recurso extraordinario de revisión.

El artículo 107.3, por lo pronto, excluye de los recursos administrativos lo que son las disposiciones generales; puede verse la Sentencia del Tribunal supremo de 15 de octubre de 2005, que casa otra de la Sala de Valencia que había inadmitido un recurso contra un plan urbanístico al no haberse presentado el recurso regulado en el decreto valenciano sobre órganos urbanísticos; la argumentación del Tribunal Supremo es que ese recurso no cabe, si bien se echa de menos la anulación del precepto autonómico, que el Tribunal Supremo debería haber pronunciado conforme al artículo 27 de la Ley 29/98 (LA LEY 2689/1998).

Cuando se recurre un acto con base en la ilegalidad de la disposición general que le sirve de cobertura, el artículo 107.3 permite que el recurso directamente se presente ante el órgano que ha dictado la disposición general; pero no cabe entender que esta norma habilite a la anulación de la disposición general tampoco por esta vía del recurso indirecto. Lo que quiere decirnos el legislador es que las disposiciones generales, como parte integrante que son del ordenamiento jurídico, por supuesto pueden ser derogadas por su autor, o revisadas de oficio mediante un procedimiento con garantías específicas; pero no pueden ser declaradas nulas mediante un simple recurso administrativo. Y es que el efecto de la nulidad de una disposición, si bien no afecta per se a los actos firmes dictados al amparo de ésta (artículo 102-4 de la Ley 30/02 y 73 de la Ley 29/98 (LA LEY 2689/1998); y sin perjuicio de que esos actos puedan a su vez ser revisados de oficio u objeto de recurso de lesividad en los términos de los artículos 102 (LA LEY 3279/1992) y 103 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992)); pero sí lógicamente es causa directa de anulación de los actos todavía no firmes dictados a su amparo; lo que obviamente no pasa con las normas derogadas. Son pues razones de seguridad jurídica las que inspiran el artículo 107-3.

En cambio, como se ha apuntado más arriba, sí es viable la revisión de oficio contra disposiciones generales desde la entrada en vigor de la Ley 4/99, de modificación de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992); si bien en este caso el procedimiento se inicia siempre de oficio. La Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de diciembre de 1999 había considerado, en un caso anterior a la Ley 4/99, que con la primitiva redacción de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992) no cabía la revisión de oficio de las disposiciones generales.

¿Y cuáles son los actos contra los que sí cabe recurso administrativo? Nos lo dice el artículo 107-1. Y así, en primer lugar, las resoluciones; esto es los actos que conforme al artículo 89 ponen fin al procedimiento y resuelven las cuestiones planteadas en el mismo. Tengamos en cuenta que las resoluciones pueden ser expresas o por silencio positivo, artículo 43-3 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992); en el caso del silencio administrativo negativo, si bien éste es una simple ficción legal para poder recurrir (Sentencias del Tribunal Constitucional 220/03 (LA LEY 10897/2004), 188/03 (LA LEY 10000/2004), 40/07 (LA LEY 6554/2007) y 14/06 (LA LEY 276/2006), entre otras muchas), lógicamente el recurso administrativo también cabe contra dichas desestimaciones presuntas en los mismos términos que si se tratara de una resolución expresa, sin perjuicio de lo que se dirá respecto del plazo.

Como veremos, en el caso del recurso de alzada es preciso que el acto además no haya puesto fin a la vía administrativa.

En segundo lugar, cabe el recurso administrativo contra los actos de trámite cualificados, en los mismos términos que para el recurso contencioso administrativo prevé el artículo 25 de la ley 29/98 (LA LEY 2689/1998). Y así en primer lugar los actos de trámite que resuelven directa o indirectamente el fondo del asunto; el caso típico son los informes vinculantes o que deban dictarse en sentido favorable para dictar el acto (así, el informe vinculante del artículo 117 de la ley 22/88 (LA LEY 1531/1988), por ejemplo). La sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998, y otras muchas que siguen su doctrina (todas ellas, con un interesante voto particular de PECES MORATE) viene a decir que la declaración negativa de impacto ambiental no es trámite cualificado porque la normativa sobre impacto ambiental permite que el gobierno estatal o el órgano autonómico competente resuelva en estos casos las discrepancias entre el órgano ambiental y el sustantivo; o lo que es lo mismo, la declaración negativa de impacto ambiental, aunque suponga un condicionante muy fuerte, no es necesariamente vinculante. En cambio, la de 23-1-2008 indica que sí es trámite cualificado la consideración de que el procedimiento no debe someterse a declaración de impacto ambiental.

En segundo lugar, los trámites que determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento; pensemos en un caso en que se acordara su suspensión por tiempo indefinido.

En tercer lugar, los que produzcan indefensión; caso típico, denegación injustificada de una prueba que es pertinente. Esto es importante, porque las Sentencias del Tribunal Constitucional 59/04 (LA LEY 1258/2004), 35/06 (LA LEY 11138/2006) y 175/07 (LA LEY 91950/2007) vienen a decir que la indefensión en el procedimiento sancionador se puede subsanar en vía administrativa, pero no en vía judicial.

En cuarto lugar, los que causen perjuicio irreparable a los derechos e intereses legítimos; pensemos por ejemplo en la suspensión provisional de un funcionario o en general en cualquier medida provisional dictada conforme al artículo 72 de la ley 30/92 (LA LEY 3279/1992); obviamente estas medidas provisionales no deberían causar perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, pero el caso es que claramente afectan a derechos e intereses y son pues recurribles. La STS de 25-1-07 indica por ejemplo que es recurrible el acuerdo de incoación de procedimiento de expulsión de extranjero con propuesta de internamiento; a pesar de que el internamiento sólo puede ser autorizado por el juzgado de instrucción.

Los restantes trámites no son recurribles, pero se puede alegar la existencia de un vicio en los mismos al presentarse el recurso contra la decisión final; así se prevé de forma específica además, por ejemplo, para la avocación interorgánica en el artículo 14 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992). O pensemos en la declaración de lesividad, que obviamente no es recurrible por ser un mero presupuesto procesal para el recurso de lesividad. La STS de tres de enero de 2001, apartándose de la de 19 de octubre de 1993, indica que la aprobación provisional del planeamiento urbanístico nunca es recurrible.

El artículo 109 nos dice cuáles son los actos que ponen fin a la vía administrativa, lo que es esencial para saber cuándo procede el recurso de alzada. Y el artículo 108 nos dice que el recurso administrativo de revisión cabe contra actos firmes en vía administrativa, si bien sólo cuando se den las circunstancias del artículo 118.

IV. CLASES DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Con carácter general, los recursos administrativos pueden ser obligatorios (es preciso agotarlos antes de ir a los tribunales) o potestativos (no son una carga sino una mera facultad para el interesado, que puede presentarlos o no antes de ir a los tribunales). En segundo lugar, pueden ser recursos jerárquicos, como el de alzada, o no jerárquicos, como el de reposición o los procedimientos regulados en el artículo 107-2 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992). En tercer lugar, pueden ser ordinarios (caben contra actos que no son firmes y por cualquier motivo de legalidad; así la alzada o la reposición) o extraordinarios (caben por motivos tasados y/o caben contra actos que ya son firmes).

La ley 30/92 (LA LEY 3279/1992) regula el recurso de alzada, el recurso de reposición y el recurso extraordinario de revisión. A las reclamaciones económico administrativas y demás recursos en materia tributaria me he referido someramente más arriba, y el recurso de reposición es objeto de una voz específica a la que me remito. .

Tengamos en cuenta que, conforme al artículo 110.2, que recoge una manifestación del principio antiformalista en el procedimiento administrativo, el error en la calificación del recurso no obstará a su tramitación siempre que se deduzca del mismo su verdadero carácter; es decir la Administración está obligada a recalificar de oficio el recurso administrativo mal calificado.

Puede además hacerse referencia a la viabilidad, conforme al artículo 107.2 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992), de sustituir los recursos de reposición o de alzada, para sectores o supuestos determinados, y siempre bajo previsión legal expresa (por Ley estatal o autonómica, según el tipo de materia; véase Sentencias del Tribunal Constitucional 227/88 (LA LEY 2428/1988) y 23/93 (LA LEY 2145-TC/1993)), por procedimientos de impugnación, reclamación, mediación, conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o comisiones específicas no sujetas a instrucciones jerárquicas, y con respeto a las garantías, principios y plazos previstos en la propia Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992). Y se añade que en el ámbito local la aplicación de este precepto no puede implicar desconocimiento de las facultades resolutorias de los órganos representativos; si bien es cierto que en este punto ha de tenerse en cuenta el artículo 137 de la Ley 7/85, para los grandes municipios, a que antes se ha hecho referencia.

La finalidad de este artículo 107.2 es aumentar la eficacia del sistema de recursos ante la propia Administración, con el fin de evitar el atasco de los Tribunales contencioso administrativos. Y ello porque se supone que un órgano no sujeto a instrucciones jerárquicas tendrá más garantías de objetividad cuando se trata de resolver un recurso contra un acto previamente dictado por esa Administración.

Hay que hacer asimismo referencia al llamado recurso especial en materia de contratación, regulado en el artículo 37 de la Ley 30/07 (LA LEY 10868/2007), de contratos del sector público; este recurso, que no cabe en el caso de la contratación de emergencia, es excluyente respecto de los recursos de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992), y se da contra los actos de adjudicación provisional, pliegos y demás actos de trámite cualificados en el procedimiento de selección del contratista, cuando se trate de contratos sujetos a regulación armonizada y determinados contratos de gestión de servicios públicos y de servicios. El recurso se configura como obligatorio y el silencio es negativo.

Este recurso se ha introducido pese a que precisamente las Sentencias del Tribunal de Luxemburgo de 15 de mayo y 19 de octubre de 2003 condenan a España por muchas cosas, pero no por el sistema de recursos contra actos de trámite, que se consideró suficiente.

Y asimismo se puede aludir a la revisión de oficio de los actos (no de las disposiciones) cuando la misma se incoa a instancia de parte; se trata de una acción de nulidad no sujeta a plazo, exclusivamente por causas de nulidad de pleno derecho del artículo 62-1 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992); que exige en todo caso dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo correspondiente de la Comunidad Autónoma (véase Sentencia del Tribunal Constitucional 204/92 (LA LEY 2064-TC/1992)); y donde el silencio es negativo pasados tres meses cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte. El artículo 102-3 regula la posibilidad de inadmisión sin necesidad del dictamen, cuando no se alegue ninguna causa de nulidad absoluta, cuando la solicitud carezca manifiestamente de fundamento o cuando se hayan desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes iguales.

Pasemos ahora a ver los recursos de alzada y revisión.

1. Recurso de alzada

Su regulación se encuentra en el artículo 109, que nos dice cuáles son los actos que ponen fin a la vía administrativa, y en los artículos 114 y 115.

En efecto, el recurso de alzada sólo cabe contra actos que no ponen fin a la vía administrativa; y es el artículo 109 el que nos dice cuáles son los actos que la agotan y contra los que por tanto no cabe alzada.

Así en primer lugar agotan la vía administrativa las resoluciones de los recursos de alzada (lógico; de lo contrario estaríamos ante un inconstitucional doble recurso obligatorio); en segundo lugar, las resoluciones de los procedimientos sustitutivos de la alzada y la reposición (por la misma razón y porque además si cupiera la alzada ante un órgano político se desnaturalizaría esa vía peculiar de resolución de reclamaciones por órganos no sujetos a instrucciones jerárquicas); las resoluciones de los órganos que no tengan superior jerárquico, salvo que una Ley disponga lo contrario (pensemos por ejemplo en el caso de las delegaciones intersubjetivas de competencias estatales y autonómicas en los municipios, artículo 27 de la Ley 7/85; o en el caso de la Ley cántabra 6/02, que señala que los actos de los consejeros, salvo que resuelvan alzadas, no agotan la vía administrativa sino que cabe alzada contra el Gobierno); las demás resoluciones cuando lo diga una norma legal o reglamentaria (ejemplo, las resoluciones de los directores generales en materia de personal, en la Administración del Estado, adicional 15 Ley 6/97; o lo que dice el artículo 94 de la Ley 30/07 (LA LEY 10868/2007), de contratos del sector público); y los acuerdos, pactos, convenios y contratos que tengan carácter de finalización del procedimiento (la llamada terminación convencional del procedimiento, regulada en el artículo 88 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992); y es que si el procedimiento ha concluido por un convenio o pacto ningún sentido tiene someter ese pacto a un recurso jerárquico).

Y es que, en cuanto a su naturaleza, la alzada es un recurso obligatorio y jerárquico, además de ser un recurso ordinario. Es obligatorio porque es preciso agotar el recurso de alzada, cuando el mismo procede, antes de ir a los tribunales, artículo 25 de la Ley 29/98 (LA LEY 2689/1998). Es ordinario porque cabe contra actos no firmes y por cualquier motivo de legalidad. Es jerárquico porque, si bien se puede presentar ante el órgano que dictó el acto (en cuyo caso éste debe remitirlo a quien debe resolver en diez días, con su informe y copia del expediente) o ante quien tiene que resolverlo, artículo 114-2, se resuelve siempre por el superior jerárquico; teniendo en cuenta que cuando se trata de tribunales de oposiciones o comisiones de selección de personal u otros órganos con autonomía funcional, se entenderá como superior jerárquico quien ha nombrado a su presidente. Tengamos en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional 215/91 (LA LEY 1838-TC/1992) y 174/95 (LA LEY 651/1996) vienen a decir que si estamos ante un órgano técnicamente especializado, su juicio técnico no puede ser sustituido por ese superior jerárquico.

Conforme al artículo 115, el plazo para presentar alzada es de un mes en el caso de actos expresos. Si el acto fuera presunto la Ley dice que el plazo es de tres meses; pero, y en esto también me he de remitir a lo dicho en relación con el recurso de reposición, el Tribunal Constitucional tiene dicho (si bien expresamente sólo para el silencio negativo) que en caso de silencio no hay plazo para recurrir; Sentencias 188/03, 220/03, 14/06 y 40/07, entre otras muchas.

El silencio se produce, artículo 115-2, a los tres meses; en principio es negativo salvo que lo recurrido a su vez fuera una desestimación presunta de la solicitud, artículo 43 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992), que pretende castigar así a la Administración que incumple dos veces el plazo para resolver y notificar. No obstante, la Sentencia del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2006 viene a decir que no cabe el silencio positivo en vía de recurso cuando la solicitud de base pretende el traspaso de facultades relativas al dominio público.

Recordemos además que contra las resoluciones de la alzada no cabe recurso alguno salvo en su caso el extraordinario de revisión; y que no cabe alzada, como es lógico, contra la desestimación de un recurso de reposición.

2. Recurso extraordinario de revisión

Se regula en los artículos 118 (LA LEY 3279/1992) y 119 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992). A diferencia de la alzada, estamos ante un recurso extraordinario; ello es así primero porque sólo cabe por motivos tasados, y segundo porque cabe contra "actos firmes en vía administrativa", conforme al artículo 118 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992).

¿Qué significa que un acto es firme en vía administrativa? En puridad, con ello debería hacerse referencia a los actos que han quedado firmes por no haberse presentado recurso contencioso administrativo alguno contra ellos; es decir actos, hayan agotado o no la vía administrativa, que quedaron firmes porque no se recurrieron en plazo. Esta es la sede natural más clara del recurso administrativo de revisión.

En segundo lugar, asimismo cabe dentro del recurso administrativo de revisión el caso de un acto que ha puesto fin a la vía administrativa y que no es firme por estar dentro del plazo de dos meses para presentar recurso contencioso administrativo, sin que ese recurso se haya presentado aún. Y ello porque pudiera ocurrir que se revelara al poco tiempo de dictarse el acto un motivo de revisión, y que el interesado prefiera esta vía a la contencioso administrativa; al interesado no le queda la vía de la alzada o la reposición por haber agotado ya estos recursos pero prefiere acudir a la Administración en vez de a un contencioso administrativo.

En tercer lugar, podemos preguntarnos si asimismo es viable el recurso administrativo de revisión cuando existe ya una sentencia en relación con el acto administrativo. A mi juicio, no; lo que procederá en este caso será la revisión de la sentencia, no la revisión del acto administrativo. Ello, salvo que la propia sentencia haya dejado la puerta abierta, por ejemplo, a la reaparición de documentos y ella misma habilite expresamente a la Administración para proceder al recurso extraordinario de revisión. La STS de 21 de julio de 2003 indica que es viable el recurso extraordinario de revisión frente a un acto, aunque respecto del mismo haya recaído sentencia firme desestimatoria; siempre que el motivo de revisión no haya podido ser examinado por el órgano judicial. La sentencia de la sala de Valencia de 17 de mayo de 2008 se pronuncia en sentido contrario.

Órgano competente para resolver este recurso, en principio, será el órgano mismo que dictó el acto; y los motivos tasados son: que se hubiera incurrido en error de hecho que resulte de los mismos documentos aportados al expediente; que aparezcan documentos esenciales para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida; que la resolución se haya dictado a consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta o cualquier otra conducta punible, y así se haya declarado por Sentencia judicial firme; que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por Sentencia judicial firme, anterior o posterior a dicha resolución.

En relación con el error de hecho, son muchas las Sentencias y dictámenes del Consejo de Estado que vienen a decir que este concepto se debe interpretar restrictivamente; o lo que es lo mismo, no cabe hablar de error de hecho cuando se trate de una cuestión de interpretación o valoración jurídica. Así la de 16 de febrero de 2005, del Tribunal Supremo, o el dictamen del Consejo de Estado de 30 de mayo de 2002, o el de 26 de enero de 2001; o Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2007.

Este recurso es compatible con la revisión de oficio y con la rectificación de errores materiales; es decir aunque se desestimara un recurso extraordinario de revisión el interesado podría acudir a esas vías.

En cuanto a la tramitación, el plazo es de cuatro años en el caso del error de hecho a contar desde el día siguiente a la notificación del acto recurrido, y en los demás casos de tres meses desde que los documentos se conozcan o desde la firmeza de la Sentencia.

La resolución se puede entender en el plazo de tres meses desestimada por silencio; pero tengamos en cuenta que en estos casos el dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico consultivo es preceptivo, de forma que cabe la suspensión del plazo para resolver y notificar en los términos del artículo 42-5 c) (poca falta hace, no obstante, si el silencio es negativo).

La resolución, si estima la concurrencia del motivo de revisión, deberá pronunciarse entonces además sobre las cuestiones de legalidad atinentes al acto y surgidas a consecuencia de la estimación del motivo de revisión.

Cabe la inadmisión a trámite, sin necesidad de dictamen, cuando el recurso no se fundamente en ninguno de los motivos del artículo 118 o cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales (artículo 119).

V. TRAMITACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

En buena medida se ha tratado la cuestión en epígrafes anteriores, cuando se trata de las peculiaridades de las distintas clases de recursos administrativos. Pero conviene hacer referencia a los artículos 110 (LA LEY 3279/1992) a 113 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992), que regulan algunas cuestiones generales.

1. Interposición

Así, el artículo 110 se refiere a la forma de presentar el recurso, es decir los requisitos de su presentación; pero hay que entender aplicable, en caso de defecto subsanable, lo que dice el artículo 71-2 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992); por ejemplo en caso de falta de firma del recurrente. Y si por ejemplo éste se equivoca en el órgano administrativo competente no pasa nada, dado que el artículo 20 de esa Ley dice que el órgano que se considere incompetente lo remitirá al competente, si éste pertenece a la misma administración; si la administración es distinta muchas veces las administraciones, en aras del principio de colaboración, actúan de la misma manera.

En cuanto a la legitimación, debe entenderse por referencia al interés legítimo, sin más, y sin perjuicio de los casos de acción pública. Es decir, no podemos estar al restrictivo concepto del artículo 31 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992), precisamente porque estamos en la vía de recurso y previa a la contencioso administrativa; luego la legitimación ha de ser tan amplia como en la Ley 29/98 (LA LEY 2689/1998). De cualquier forma, el artículo 110-3 insiste en que los vicios que hacen anulable un acto no pueden ser alegados por los causantes de los mismos.

2. Suspensión del acto recurrido

Esto se regula en el artículo 111. La suspensión puede acordarse a solicitud del recurrente o incluso de oficio por la Administración; no se produce automáticamente por la sola presentación del recurso pero hay que tener en cuenta que conforme al artículo 138-3 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992) las sanciones administrativas no son ejecutivas mientras no se haya puesto fin a la vía administrativa (me tengo que remitir a la voz "recurso de reposición").

La suspensión se puede acordar en dos casos: cuando la impugnación se fundamente en la concurrencia de causa de nulidad absoluta y cuando se puedan producir perjuicios de imposible o difícil reparación; en ambos casos, ponderando los perjuicios que se causarían al interés público o a terceros como consecuencia de la suspensión y los que causaría al recurrente la inmediata ejecución del acto. Es decir, no sólo hay que ponderar el interés del recurrente y el interés general, sino además los posibles perjuicios a terceros.

En el ámbito de los actos de contenido meramente económico, la solución a que llegan la Ley 58/03 (LA LEY 1914/2003) y el Real Decreto 520/05 (LA LEY 843/2005), como ya viene siendo tradicional en estos casos, es la de suspensión automática siempre y cuando la deuda se garantice adecuadamente; y posibilidad de suspensión ponderando todos los perjuicios si se acredita la imposibilidad de prestación de garantías. Puede verse el artículo 11.4, que señala que si se aportan garantías o se dictan otras medidas de aseguramiento la suspensión se puede prolongar, una vez finalizada la vía administrativa, si los efectos de la medida cautelar se extienden al recurso contencioso administrativo; si se presenta éste y se pide la suspensión, la acordada en vía administrativa se mantiene hasta el pronunciamiento judicial correspondiente. Tengamos en cuenta la Sentencia 78/96 (LA LEY 6864/1996), del Tribunal Constitucional, que, en relación con una sanción, señala que no cabe su ejecución por la Administración hasta que el órgano judicial se haya pronunciado sobre la pieza de medidas cautelares.

Lo más notable no obstante es lo que prevé el artículo 111.3, de acuerdo con el cual pasados 30 días desde la solicitud de suspensión (desde que ésta tiene entrada en el órgano administrativo, hay que entender; artículo 42-3) si no se ha dictado resolución expresa se entiende suspendido el acto automáticamente. Como dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 5.6.06, producido el silencio positivo en estos casos dicho silencio positivo no se puede revocar por una resolución expresa desestimatoria de la suspensión e intempestiva; si bien la suspensión, tanto la expresa como la producida conforme al artículo 111.3, dejan de tener efecto si el recurso administrativo es expresamente desestimado y se notifica al recurrente la decisión desestimatoria. Por otra parte, la discutible Sentencia de 6 de mayo de 2005, del Tribunal Supremo, viene a decir que basta, para enervar lo que dice el artículo 111.3, que se haya resuelto en plazo aunque la notificación sea posterior; lo que no tiene más sentido que la mera literalidad del precepto.

Por supuesto, conforme se deduce de la sentencia del Tribunal Constitucional 243/2006 (LA LEY 91198/2006), mientras no se resuelva y se notifique expresamente la resolución del recurso, el acto seguirá suspendido, si es que existe suspensión expresa o conforme al artículo 111.3. O lo que es lo mismo, aunque pase el plazo del silencio negativo para resolver el recurso, como este silencio negativo es una mera ficción legal, la producción de ese silencio no equivale a una resolución desestimatoria y el acto sigue suspendido. Si el acto fuera una sanción, que sólo es ejecutiva cuando se haya puesto fin a la vía administrativa, la consecuencia será que sólo una vez resuelto y notificado el recurso se podrá ejecutar la sanción -salvo en el caso de la reposición potestativa, que cabe contra actos que han puesto fin a la vía administrativa-

3. Audiencia a los interesados

Se regula en el artículo 112; se dará por un plazo entre 10 y 15 días cuando existan nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente original, sin que se consideren aquí incluidos los informes ni propuestas, como tampoco los documentos aportados al expediente por los interesados antes de que se dicte la resolución. En trámite de audiencia se pueden hacer alegaciones y aportarse documentos y justificantes.

Si hubiera otros interesados, se les dará traslado del recurso para que puedan alegar. Tengamos en cuenta que a estos efectos sí habrá que estar al concepto de interesado del artículo 31 de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992), y sin perjuicio de lo que dice el artículo 34.

4. Resolución

Se regula en el artículo 113; puede ser estimatoria parcial, estimatoria total o desestimatoria; pero asimismo el artículo 113-2 prevé la posibilidad de retroacción de actuaciones cuando haya vicio de forma y no se estime procedente resolver sobre el fondo. En cuanto a las posibilidades de conservación hay que estar a los artículos 64 y siguientes de la Ley 30/92 (LA LEY 3279/1992); por lo demás este caso se ha extendido incluso a los defectos de motivación de las liquidaciones tributarias, con arreglo a la tesis de que cabe conceder a la administración "dos tiros" en esta materia; así Sentencia del Tribunal Supremo de 7.10.00.

El artículo 113-3 prohíbe la incongruencia omisiva, debiéndose extender la congruencia a todas las cuestiones planteadas en el procedimiento (hayan sido o no alegadas por los interesados) y prohibiéndose en todo caso la reformatio in peius.

María José Alonso Más 

Editorial LA LEY

Publicado: 1 de Diciembre de 2014