La responsabilidad de la Administración está configurada en nuestro derecho al margen de la posible responsabilidad culposa o negligente de aquélla, y a favor del patrimonio del lesionado. De ahí que pueda ser ocasionada por un funcionamiento "normal" de los servicios públicos que no excluye la posible lesión antijurídica, es decir, aquélla que no se tiene el deber de soportar. La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente (así, en STS Sala 3ª de 27 septiembre de 1994STS Sala 3ª de 7 noviembre de 1994STS Sala 3ª de 11 febrero de 1995STS Sala 3ª de 25 febrero de 1995STS Sala 3ª de 28 febrero de 1995STS Sala 3ª de 1 abril de 1995) que la responsabilidad patrimonial de la Administración "se configura como una responsabilidad objetiva o por el resultado en la que es indiferente que la actuación administrativa haya sido normal o anormal, bastando para declararla que como consecuencia directa de aquella, se haya producido un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado".

Dice al respecto la STS Sala 3ª de 22 junio de 2015, que el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración en nuestra nación, prescinde absolutamente de la idea de culpa. Es decir, con independencia de que medie o no ilicitud, incluso se responde cuando se actúa legalmente y aún al margen de todo funcionamiento irregular; se incluyen tanto los daños ilegítimos, por la actividad culpable de la Administración, funcionamiento anormal de los servicios públicos, como los daños producidos en el lícito actuar administrativo, funcionamiento normal. Con ello a diferencia de los sistemas subjetivos de responsabilidad que pivotan sobre el criterio de culpa o negligencia, mientras que el sistema español se articula en torno a la lesión para centrarse en torno a la relación de causalidad.

Por otra parte, la justificación de la objetivación de la responsabilidad patrimonial se asienta en la exigencia de que un ciudadano (administrado) no soporte las consecuencias lesivas o dañosas de la actuación administrativa, que tiene como finalidad el interés general con significado equivalente a lo que en la doctrina iusprivatista se denominó socialización de los riesgos.

La antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño o el perjuicio y ese deber de soportar el daño o el perjuicio sufrido se da en los supuestos en que la Ley y el grupo normativo de ella derivado justifican dichos detrimentos de un modo expreso o implícito. Así, del examen de las Sentencias del TS se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público"

La cuestión radica en si los perjuicios causados por tales medidas deben ser indemnizados o, en términos más concretos, si los particulares afectados tienen el deber jurídico de soportarlos por tratarse de una limitación general impuesta por la ley y proporcionada al fin que se persigue o, si por el contrario, se trata de una limitación singular que implica un sacrificio desproporcionado para los afectados.

En palabras de la STS Sala 3ª de 13 octubre de 2009, la jurisprudencia viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, actual, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor.

De acuerdo con este concepto existen determinados requisitos que hacen posible el nacimiento de dicha responsabilidad. El análisis de la legislación y la jurisprudencia permiten identificar dichos requisitos del modo siguiente:

  • a) La lesión patrimonial resarcible.
  • b) La antijuridicidad.
  • c) La imputabilidad a una Administración Pública.
  • d) La relación de causalidad entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado.

Esta materia se ha visto afectada por la reforma del ordenamiento jurídico público que se articula en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Para ello se impulsan simultáneamente dos nuevas leyes que constituirán los pilares sobre los que se asentará el Derecho administrativo español: la Ley 39/2015 , de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015 , de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y supone la derogación de la Ley 30/1992 de 26 noviembre de 1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La lesión patrimonial resarcible 

A él aluden la CE y el art. 32 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, que viene a sustituir la regulación que de la misma hacía la Ley 30/1992 de 26 noviembre de 1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, derogada por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que la mencionan como aquélla "lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos" los particulares.

Constituye el elemento clave del sistema jurídico de responsabilidad patrimonial.

Es preciso tener en cuenta que, si bien toda lesión es integrante de un daño y perjuicio, no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dado que la legislación reguladora de este concepto exige que concurran en el mismo una serie de elementos sin los cuales no existirá derecho a la protección jurídica que se analiza. Estos elementos son los siguientes:

- La lesión debe ser efectiva, es decir, entendida como un daño real, cierto y ya producido, pese a que éste se admita en su doble modalidad de lucro cesante (STS Sala 3ª de 23 noviembre de 1999) y daño emergente (STS Sala 3ª de 6 julio de 1999 y STS Sala 3ª de 3 octubre de 2000). No caben aquí, por tanto, los daños hipotéticos, condicionados, futuros o no probados.

- La lesión debe poder ser evaluada económicamente. Los daños resarcibles pueden ser de todo tipo (personales, materiales e incluso morales) pero en cualquier caso han de ser "evaluables" o cuantificables en dinero. STS Sala 3ª de 20 mayo de 1996.

- La lesión será individualizada (entendida no sólo en relación con una sólo persona, sino también respecto de un grupo de personas). Ello implica que los posibles daños producidos en relación con la generalidad de los ciudadanos no queden cubiertos por la institución que se analiza, y que la mayor dificultad a la hora de determinar la concurrencia de este requisito se presente cuando el afectado no es exclusivamente un sujeto individualizado. La jurisprudencia ha excluido del concepto de "grupo de personas", entre otros, a colectivos profesionales, a grupos indeterminados de personas afectadas por normas reglamentarias o legales y colectivos de propietarios cuyas expectativas se ven alteradas por la colindancia con vías públicas (STS Sala 3ª de 15 septiembre de 1998), por no existir "lesión -en el sentido técnico de daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tenga el deber de soportar-; únicamente podría existir tal responsabilidad patrimonial cuando se produzca un perjuicio singular y efectivo".

La antijuridicidad 

Como determina el art. 32 "Sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley". Ello no significa que la actuación administrativa que provoque el daño deba ser reputada como ilegal. Es decir, aún tratándose de actos administrativos conformes a derecho pueden producirse lesiones que el particular no tiene del deber jurídico de soportar. Evidentemente, con más razón serán indemnizables los daños producidos por actuaciones administrativas ilegales, dado que tales daños configurarán lesiones "ilegítimas".

La jurisprudencia ha ofrecido en numerosas ocasiones ejemplos de actuaciones administrativas válidas, pero generadoras de responsabilidad patrimonial de la Administración. Entre ellas cabe mencionar la STS Sala 3ª de 7 marzo de 2000, en la cual, declarando la responsabilidad civil del Estado derivada de los daños y perjuicios padecidos como consecuencia del acuerdo del Consejo de Ministros que determinó el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción, confirmó la procedencia de la indemnización solicitada, por concurrir un efecto dañoso, individual y efectivo para el reclamante como consecuencia directa de la medida gubernamental adoptada. Se arguyó así que la brusca interrupción de la actividad empresarial que se desarrollaba y que provocó la extinción del negocio, no eran obligaciones que el actor debiera necesariamente soportar, por cuanto que el cierre de la frontera había sido decretado en aras de los intereses nacionales.

Por otra parte, es necesario deslindar la antijuridicidad, que debe existir siempre, de la responsabilidad subjetiva u objetiva de la Administración, ya que éste es otro tema, que versa sobre la concurrencia o no de culpa. Es decir, si la ley faculta a la Administración para actuar de una determinada manera, no existirá la obligación de indemnizar, ya que no existirá antijuridicidad e ilicitud, concurriendo una causa que la excluye y un derecho que ampara el actuar administrativo. Esto es lo que se conoce como "obligación jurídica de soportar el daño".

El Tribunal Supremo, en la STS Sala 3ª de 25 febrero de 1998- afirma que: "Debe, pues, concluirse que para que el daño concreto producido por el funcionamiento del servicio a uno o varios particulares sea antijurídico basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, consiguientemente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será a ella imputable".

Entre las novedades más destacables en este ámbito introducidas por la Ley Régimen Jurídico del Sector Público, merecen especial mención los cambios introducidos en la regulación de la denominada «responsabilidad patrimonial del Estado Legislador» por las lesiones que sufran los particulares en sus bienes y derechos derivadas de leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea, concretándose las condiciones que deben darse para que se pueda proceder, en su caso, a la indemnización que corresponda. Así señala el art. 32 que la responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

  • a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.
  • b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.  

Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:  

  • a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
  • b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
  • c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

La imputabilidad a una Administración Pública 

Como ha recordado el Tribunal Supremo (STS Sala 3ª de 25 febrero de 1998) "el vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración, implica una actuación del poder público en uso de potestades públicas". Es preciso, por tanto, que el acto u omisión sea imputable a la Administración y que exista una relación directa entre dicha actuación y la propia Administración, de manera que el daño sufrido por el particular se atribuible directamente a la conducta de aquélla (funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y creación de riesgos, entre otros)

La STS Sala 3ª de 28 marzo de 2000 recuerda un supuesto paradigmático del especial vínculo al que se está haciendo referencia en relación con este requisito de la imputabilidad. Señala así que: "No es obstáculo a la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración en los casos de fallecimientos de internos en establecimientos penitenciarios por obra de otra persona -o, en el caso que examinamos, por su propia voluntad suicida- el carácter directo, inmediato y exclusivo con que la jurisprudencia viene caracterizando el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión, pues, como afirma la sentencia de 25 de enero de 1999, entre otras, la imprescindible relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes (aunque admitiendo la posibilidad de una moderación de la responsabilidad en el caso de que intervengan otras causas, la cual debe tenerse en cuenta en el momento de fijarse la indemnización)".

La relación de causalidad entre la acción producida y el resultado dañoso ocasionado 

La imputabilidad a la que se acaba de hacer referencia es un requisito esencial del surgimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, pero no puede entenderse desgajado o de manera independiente del necesario nexo causal entre la acción administrativa y el resultado lesivo de la misma. Éste último constituye nuevamente un requisito fundamental e indispensable.

Como declara la jurisprudencia (STS Sala 3ª de 21 abril de 1998, entre otras), debe existir "una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor".

Esta relación no admite interpretaciones restrictivas que puedan atentar contra el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (STS Sala 3ª de 5 junio de 1997). Es decir, que más allá del "carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas", al que aluden las STS Sala 3ª de 9 marzo de 1999STS Sala 3ª de 6 octubre de 1998 y STS Sala 3ª de 13 octubre de 1998, básicamente en relación con supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos, se admiten otras concepciones que conciben la causalidad, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado la lesión patrimonial (STS Sala 3ª de 29 junio de 1999).

Como aclaró la STS Sala 3ª de 25 febrero de 1998, realizando un examen de la relación de causalidad inherente a todo caso de responsabilidad extracontractual, debe subrayarse:

"a) Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél.

b) No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en éste en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

c) La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.

d) Finalmente, el carácter objetivo de la responsabilidad impone la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima, suficiente para considerar roto el nexo de causalidad, pues no sería objetiva aquélla responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia".

Es decir, los únicos elementos que exoneran a la Administración de dicha responsabilidad consisten, bien en la "fuerza mayor" entendida ésta como el "acontecimiento que sea imprevisible e inevitable, como el caso fortuito, [y que también] tenga su origen en una fuerza irresistible extraña al ámbito de actuación del agente" (STS Sala 3ª de 11 mayo de 1999 que cita otras muchas, como la STS Sala 3ª de 26 febrero de 1998STS Sala 3ª de 6 febrero de 1996STS Sala 3ª de 18 diciembre de 1995STS Sala 3ª de 30 septiembre de 1995STS Sala 3ª de 11 septiembre de 1995STS Sala 3ª de 11 julio de 1995), bien en la concurrencia de una responsabilidad directamente achacable al perjudicado (bien por grave negligencia, bien por tener la obligación de soportar la lesión correspondiente).

El art. 32 alude a estos conceptos cuando determina que:

"No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes puedan establecer para estos casos".

Publicado: 8 de Enero de 2018